广东农村后继人力资源培育体系探析

2019-06-11向佐春盛孝魁

农村经济与科技 2019年1期

向佐春盛孝魁

[摘要]台湾地区现代农业生产发达，得益于一套较完整的农村后继人力资源培育体系。从培育主体、培育对象两方面，对两地农村后继人力资源培育体系进行对比，认为应统筹全省培训资源，筹办广东农民大学;出台职业农民职称评定政策;早日推出符合新时代“上山下乡”的激励政策。

[关键词]广东;台湾地区;农村后继人力资源

[中图分类号]F321.42[文献标识码]A

1 前言

“农村后继人力资源”一词，鲜有人提及。偶有文献提及，亦未给予其明确定义。另有其他文献涉及到的相关概念则有“后继农民”、“农村后继劳动力”等。这些文献内容均仅围绕农业劳动力来展开。

由于当今农村人才的凋敝是全方位的。除了农业劳动力减少与高龄化以外，亦缺乏其他方面的人才。如乡镇一级的各类专业技术岗位缺编现象长期存在，而编制比重较大、农村急需的教育、医疗、农技等方面，编制不满、岗位虚置现象尤其严重。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出，实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约。除了大力培育新型职业农民以外，还要加强乡村教师队伍、科技人才队伍建设，鼓励社会各界投身乡村建设。

本文所讨论的“农村后继人力资源”，泛指农村急需的各方面后备人力资源。限于篇幅，主要围绕农业人力资源展开，间或涉及其他方面人才。

2 广东和台湾培育主体的比较

广东和台湾同为中国经济发达省份，有许多相似之处。如都是沿海省份、气候湿热、农业经济对GDP占比很小等等。进入新世纪后，广东与台湾当年一样，农业发展面临农业人口减少与高龄化问题，农业后继人力资源面临断层的危险。因此，对台湾的农业培育体系进行研究，吸取其长处，使广东农村人力资源“后继有人”，有其必要性与迫切性。

2.1 广东的培育主体

2.1.1 运用“政府机构+多方资源+市场主体”的形式，整合社会力量。广东省目前是按照《广东省2017年新型职业农民培育项目实施方案的通知》（粤农〔2017〕224号）的要求，运用“政府机构+多方资源+市场主体”的形式，依托省内农业研究机构、农业高等院校（华南农业大学、仲恺农业工程学院、广东科贸职业学院等）和社會办学机构，以及农民合作社示范社、农业龙头企业等为广东省培育农业实用人才。截至2017年年底，累计已培养新型职业农民3万人次。为了进一步提高农民学习积极性，广东省还制定了《广东省农业厅关于新型职业农民（生产经营型）认定管理办法》，获得《新型职业农民证书》的人员才举办的经营实体，可以享受农民合作社等新型农业经营主体的扶持政策。

2.1.2 建设农产品加工示范区。当前，广东省已在江门台山市、茂名电白区建立省级农产品加工示范区，计划引进一批农产品加工先进企业，针对粤西农产品特色资源进行深加工，以带动该地区农产品加工业快速发展，第二个重要作用就是成为农业科技人员、职业农民创业创新的有利平台和载体。

2.2 台湾的培育主体

2.2.1 台湾农会。台湾农会主要以专业农民为会员的农业公会，兼具农业行政（农政）、农业事业运营（农事）、农民教育推广（农推）三大功能。农会在台湾农村人力资源培育方面起着极其重要的作用。如在农政方面，规定其重点在于指导农民掌握生产技术：在农事方面，要负责农民养老方面的管理及协调工作;在农推方面，既承担农业新技术、新理念的培训推广，还要承担农村妇女和青少年教育工作。台湾农会在台湾走向农业现代化方面的作用是不言而喻的，创造了台湾农业发展的新模式。

2.2.2 农民学院。虽然农会承担了台湾农民的主要培训任务，但由于台湾正处于由“精致农业”向“文创农业”发展阶段，需要大量农业科技等高端人才。同时“农委会”所辖各类培训资源处于分散状态，培训课程体系亦是各自为政。2011年，台湾“行政院农业委员会”在整合各类培训资源的基础上设立农民学院，旨在提高农业从业人员素质，使从农者紧跟现代农业发展步伐。农民学院利用专业优势，充分运用农会自身的农业实验场所，综合农业研究、农业教育、农业科技推广于一体，培育优质农业实用人才。截至2016年6月，已培训学员4846人次。

2.2.3 农业合作组织——农业产销班、农业合作社等。这里所说的农业合作组织只包括：农业合作社、农业产销班等。农业合作社通常从事某种专业经营性的合作业务，如共同运输、共同销售、农产品统一加工、统一采购等各类形式的合作。农业产销班则是合作社层级下面一个基层的非法人组织，是台湾最基层的农民合作组织，多由生产同类农产品的农民自发组织而成。参加产销班的农户，本身已具有一定生产规模，如参加稻米产销班的农户平均种植面积为1.6hm2，参加毛猪产销班的养猪户平均饲养规模为791头。农业产销班主要从事农产品的共同运输、共同销售和共同采购。这种形式的合作，进一步扩大了农户生产资料采购与农产品销售规模，提高了经济效益。

台湾的农业合作社和农业产销班为了实现农产品统一销售，在台湾农业部门和农会的协助下，在提高农产品质量意识、化肥与农药使用、农业经营理念、产销成本核算等方面，对参加合作社或产销班的农户进行了各种培训，为台湾职业农民的培养提供了良好的平台。

2.2.4 涉农院校。台湾的涉农院校包括中兴大学、嘉义大学、台湾大学、屏东科技大学等院校，台湾农业部门利用这些院校的农业科研与教学优势，在校内设置农业推广中心，为农业合作社、农业产销班或农民个人提供各类农业技术咨询服务、农业经营管理知识培训、农产品消费教育讲座等，并协助解决农业技术与经营管理实际问题。

广东和台湾培育主体的共同点：政府农业管理部门出面组织，涉农院校和农民合作团体承担培育职业农民和农业科技人员的具体工作。其中涉农院校提供农业科技人员培养、农业技术咨询等，农民合作团体提供实际操作的平台。

不同点在于：①台湾有常设化培育主体。台湾“农委会”设立了专门培育农业实用人才的常设机构——农民学院。为人才培育提供了组织上的保证。这是由于现有的培训机构之间存在一定脱节现象，如涉农院校注重理论学习，而农民合作社、合作农场注重实际操作。农民学院的出现正好为人才过渡搭上桥梁。②台湾的农民合作组织培育效果更好。台湾的农民合作组织（产销班、合作社等）更专业，对农民在农业经营理念、质量意识、产销成本核算等方面的培育效果更好。而广东的农民合作组织虽然数量多，但除了极少数省级以上示范社以外，大多数合作组织无论是知识专业性，还是农渔业经营管理理念方面都差强人意。

3 培育对象

3.1 广东农业人口的数量与质量之虞

首先，劳动力数量减少。2000～2016年，广东第一产业劳动力流失率为14.7%。其中，2000～2010的前10年流失率为6%，而2010～2016的6年时间则达8.7%的流失率。其次，劳动力老龄化现象出现。随着青壮年外出打工，以及农村生育率降低等原因，广东农村老龄化现象已露端倪。再次，农业人口受教育程度低。本世纪以来，由于广东各级政府对农村教育的重视，广东农村受教育条件已大为改善。但总体文化程度仍明显偏低，只相当于初中二年级的水平。而且，其中较高素质的劳动力仍不断向城市转移。

3.2 广东的培育对象——范围比较狭窄

3.2.1 培训现有的农业从业人员。广东对农村后继人力资源培育的各项政策措施固然很多，也比较全面。但就培育对象而言，大多局限于农业科技人员、农村现有人力资源、返乡农民工等等。换句话说，培育对象基本上没有离开“农”字。

广东的培育措施、培训方法看起来很多，但针对性不强。如对事关农村后继人力资源传承最为重要的青年农民，除了培养青年农民精英的“领头雁”计划外，在培育对策方面没有一个明确且针对性强的策略。

3.2.2 培育青年学生。近年来，广东日益重视各类院校涉农专业的发展。一是加强涉农专业建设。目前省内已有两所学校的园林技术专业被列为省级特色专业，对其他院校建设涉农专业起到了重要导向作用。二是通过“西部计划”项目、“山区计划”项目、“三支一扶计划”项目招募大专以上毕业生到粤东西北地区农村开展支教、支农、支医和扶贫工作。

3.3 台湾的培育对象——范围比较广泛

3.3.1 培育在校大学生（涉农及非农专业）的从农兴趣。为培育未来的新时代农业从业人员，台湾的农业院校（如：嘉义大学等）开设“大学生农业职业生涯探索农业入门班”，组织学生到生态农场、实验农场进行暑假实习活动，集农业知识与自然生态于一体，让学生在趣味中掌握农业实际操作常识。

3.3.2 培育农二代的农业生产技能和农业管理知识。台湾的农业院校普遍设立“农场经营管理”等科系或专业，并设立农业公费班，农二代可以优先录用。学生经过3年正规专业学习和一年的农场实习，可以获得毕业证书。毕业后必须从事农场或农业企业工作4年。若以后继续从事农业工作，政府将优先给予购地、创业等贷款及其他优惠待遇。以嘉义大学为例，该校开办的园艺学系农场管理组公费专班，2015年招收30名公费生，2016年45名。

3.3.3 吸引城市青年从农的“农业漂鸟计划”。台湾现代农业发达，从事有机农业的农户，需要较高的文化水平和知识层次。因此，当今台湾农民中，其实有许多是厌倦城市节奏、向往田园生活的都市年轻人。

为进一步推动台湾“农委会”所倡导的“精致农业”，鼓励有文化的都市年轻人到农村创业。从2006年起，台湾农业部门开始推动“农业漂鸟计划”，该计划实际上是由一系列培训课程组成。通过“漂鸟营”的方式进行培训。首先是培育从农兴趣的“农村体验营”，约3～5天;然后是“农业入门”的简单训练课程;最后是农事技能及农业经营管理技能提升课程。经过层层筛选，最后培育出既有“田园梦”，又有实际农业经营才能的人员。这些人员如果确定投入农业经营，台湾农业部门将提供包括创业低息贷款等扶持政策。

3.3.4 面向无农业经验之中年人群的“园丁计划”。为了吸引更多劳动力资源，台湾农业部门还推出了“园丁计划”，培育对象为年龄35岁以上、对农业有兴趣、但没有从农经验者，培训者对他们进行农业技术培训。与纯粹的农业技术培训不同的是，培训者同时还讲授现代农业的发展潜力与发展趋势，在传授农业技术的同时，提高学员从事农业的兴趣。

3.3.5 面向缺乏经营管理经验之农民的“深耕计划”。在现代农业时代，只具备农耕经验，没有现代经营管理思想，是不可能致富的，那么农村人力资源就会进一步流失。为达成“经营深耕，农业扎根”之目的，台湾农业部门对现有农民开展了系统化经营管理知识培训。培训重点内容包括农业技术推广、网络技能、农渔民第二专长、渔船人员安全、农渔业资源保育等方面。从培育对象看，台湾的培育政策显然涵盖范围更广泛，且针对不同的对象都有专门的政策对应，所以其政策针对性更強。所吸引的人力资源既有从农兴趣，又有较高文化素养和从农专业知识。符合台湾农业从“精致农业”向“文创农业”发展所需要的农业人才要求。

4 对策建议

4.1 统筹全省培训资源，筹办广东农民大学

农民群体具有年龄跨度大、受教育程度参差不齐、分布广等特征，且培训需求涉及种植业、养殖业、农业经营管理、农产品加工、鲜活产品物流管理等多个领域。因此，若要全面提高农民素质，培育壮大职业农民群体，真正全面搞活农村经济，从顶层设计的角度规划与综合利用全省培训力量，有其必要性。

4.1.1 广东当前的培训机构遴选。当前广东职业农民培训机构的遴选，是各县（市、区）按照《广东省2017年新型职业农民培育项目实施方案的通知》（粤农〔2017〕224号）中的要求，对符合一定条件的培训机构进行招标。然后由各中标单位根据各地农业人才需求实际，按照《实施方案》中规定的课程设置内容与培训方式要求，选用教材与安排师资。由于《实施方案》只是做了一些原则性要求，加上培训机构师资水平、设施等参差不齐，且各自为战，各有的专业化优势没有得到利用和发挥。

4.1.2 大陆某些省份的尝试。鉴于台湾地区农民学院的成功，大陆有些省份在这方面也做了一些尝试。如：浙江省拥有农民3400多万人，占全省常住人口2/3），职业农民培训任务相当繁重。为了使培训高效有序地进行，浙江整合全省高校与农业科研院所的培训资源，于2013年成立浙江农民大学。该校总校区设在浙江农林大学，在浙江大学、浙江省农科院设立分校区。浙江农民大学主要从事非学历教育，亦承担部分成人学历教育。非学历教育主要包括产业带头人培训、家庭农场主培训等;成人学历教育主要是面向省内贫困地区的农民大学生培养、基层农技人员定向培养等。

浙江农民大学的体制架构是“省级设立农民大学，市级设立农民学院，县级设立农民学校”，从而实现了职业农民培训的系统化、网络化。其中农民大学承担全省农民教育培训体系的规范化、标准化、专业化与信息化建设示范的职能，建设省级农民教育培训服务平台;市级农民学院主要承担中高级农村实用人才培训;县级农民学校主要承担初级农村实用人才培训。这种架构体现了分级分层培训，可以较好地适应农民群体多层次、多品种的培训要求。

从这几年的实际运行来看，浙江农民大学职业农民培训取得了很好的效果。如2016年，仅省级农民培训就达5260人次，培训项目涵盖现代农业生产、新农村建设等各个领域，培养对象包括5大类农村实用人才。。

4.1.3 广东举办农民大学的必要性与可行性。举办广东农民大学，符合国家政策方向。2018年的中央一号文件提出：“支持地方高等学校、职业院校综合利用教育培训资源，灵活设置专业（方向），创新人才培养模式。”

具体来说，与浙江省相比，首先，广东农民体量更大。广东有乡镇人口6807万人，职业农民培训任务更繁重，更需要对有限培训力量的综合高效利用;其次，广东珠三角与粤东西北地区之间贫富差距大、培训资源分布极不均衡;再次，如前文所述，当前广东职业农民培训机构的遴选机制与培训内容，只有《广东省2017年新型职业农民培育项目实施方案》中的原则性规定，对全省农民教育培训体系的规范化、标准化问题考虑不足。

可行性：首先，有财力保证。与浙江省一样，广东亦是富裕大省;其次，有师资保证。广东有华南农业大学、仲恺农业工程学院、广东海洋大学等一干涉农院校，以及众多各具特色的农业科研机构;再次，有政策支持。建立广东农民大学，统筹运用全省培训资源，有利于2018年中央一号文件、《广东省农业现代化十三五规划》、《广东省新型职业农民扶持政策》、《广东省“十三五”农业农村人才队伍建设规划（2016-2020年）》等政策精神的贯彻落实。

4.2 尽快开展职业农民职称评定试点，早日出台职业农民职称评定政策

4.2.1 职业农民职称评定的意义。首先，体现职业农民与传统农民的区别，把“农民”身份转变为一种职业，而且是体面、有尊严的职业。其次，是对个人职业技能的肯定。有利于新型农业经营主体对人才的评价与使用。再次，有利于打破长久以来职称评定中“唯学历、唯资历、唯论文”的桎梏，真正体现农业生产中“把论文写在大地上”的务实作风。最后，是从农者实现自我价值的新途径，有利于吸引有兴趣“上山下乡”的农业新人。

4.2.2 其他省份的尝试。浙江省在这方面已经率先做出了探索。在2017年度专业技术职务任职资格评审中，有49位职业农民获评农业高级专业技术职务。评审中，由于职业农民在学历、论文等方面的短板，浙江省本着“差异把握、分类评价”的基本原则，规定：学历方面，高中以上，从事农业生产与农业技术推广5年以上;论文方面，专题调研报告、田间试验报告等，经审核认可，可视同专业论文。职称要求方面，由于职业农民大多没有初、中级职称，为此设置“破格通道”，破格条件为：具备科技奖励、发明专利等即可。不过，这次的职称评审只涉及高级职称，该省农民职称体系如何配套，以及评价标准、实施细则等如何进一步完善，还有许多工作要做。

4.2.3 广东省出台农民职称评定政策的必要性。广东既是经济大省，亦是农业大省，推动职业农民职称评定有其必要性与迫切性。要使这项工作得到顺利开展，目前主要有两方面的工作要做。一是建立新型职业农民申报职称评审的激励机制，二是建立合理的职业农民职称评价体系。

欲提高职业农民申报职称的积极性，可以参考其他行业的激励机制。如高校教师参与职称评审的热情很高，源于利益驱动与荣誉驱动。一般来说，职称等级可以表明一个人的职业能力高低。那么，利益方面，职业农民获得的职称越高，可以让其在贷款、培训等资源获得的选择越多;荣誉方面，职称评定使农民成为体面职业。获得职称需要一定门槛，只有职业农民中的“佼佼者”才有此殊荣。甚至可以作为农业行业的代言人，安排进入人大代表、政协委员行列。

评价体系的建立，要打破“唯学历、唯资历、唯论文”论，真正体现农业生产中“把论文写在大地上”的务实作风。重视种植（或养殖）技术方案、研究项目实施方案、田间试验报告、专题調研报告等技术成果，尤其重视对农户的带动效应、经济社会效益等方面的评价。

总之，建立职业农民职称评价体系，是一项系统工程，牵涉面较大。需要在调查研究的基础上，先进行试点，最后才能在总结经验的基础上，全面铺开。但“三农”工作的紧迫性，需要省里相关部门尽快开展职业农民职称评定试点，早日出台职业农民职称评定政策。

4.3 出台符合新时代“上山下乡”的激励政策，汇聚各方人才

借鉴台湾地区广泛培育各类、各层次人才从事农业生产的相关政策，广东亦可根据本地实际，推出具有广东特色的，符合新时代“上山下乡”的激励政策。

2017年“广东百佳新型职业农民”名单，涵盖了国内名校MBA、海归、会计、返乡创业人员等各方面人才。可见，与传统农民不同，当代新型职业农民要懂经营、懂市场、懂技术，是农业现代化的实践者与推动者。不仅需要具备一定的综合素质，而且应该具备对农业、农村深深的热爱。所以，应鼓励有志于农业的各界人士回归田园，投身于乡村建设。

4.3.1 整合现有人才资源，理顺乡村人才体系。党和政府历来重视人才下乡问题。从历史来看，有“七站八所”、驻村干部等。从当前来看，有新时期的乡村配备第一书记、鼓励农民工返乡创业、配备大学生村官、、对口帮扶、工商资本下乡以带动先进技术、先进理念以及人力、物力、财力下乡等各项政策。这些政策各成体系、政出多门，如果把这些人才资源进行有效整合，综合利用，可以发挥更好的作用。

4.3.2 打通公职人员流向乡村的通道——实行“岗编适度分离”政策。所谓“岗编适度分离”，就是将人才的编制放在上级单位或原单位，而把工作岗位设到农村，让有志于农村基层的二线干部、事业单位人才到广阔天地发挥聪明才智，成为新时代的“新乡贤”。

（1）中央相关政策及外省的实践。2018中央一号文件提出：“研究制定管理办法，允许符合要求的公职人员回乡任职”。公职人员属于社会精英阶层，但目前存在一些人才浪费现象。如一些退居二线的领导干部，仍然具备一定的精力和资源，但单位基本上已不安排具體工作，提前进入“休闲”状态。其实，很多二线干部都有乡土情结，愿意回到家乡发挥余热。此外，专家学者，以及其他技能人才，其实都愿意到基层发光发热，使自己所学有用武之地。但在当前用人体制下，又有很多顾忌。因此，欲鼓励引导公职人员向基层一线流动，需要在用人体制上取得突破。

对此，四川省率先做了尝试，四川省委2018年一号文件提出：“将统一研究制定管理办法，推行“岗编适度分离”新机制，允许符合要求的公职人员回乡任职。”四川省委一号文件的出台，奠基于省内部分地市已实施数年的“岗编适度分离”试点。简而言之，就是“编制县管，人员乡用”模式。几年来，“岗编适度分离”试点取得较好效果。如四川宜宾市乡镇卫生院空编率从2014年的54%，减至2017年的14%。鉴于试点的成功，自2018年起，“岗编适度分离”新机制已在四川全省正式推行。

（2）早日推出适合广东实际的“岗编分离”政策。广东省一直重视基层公职人员待遇问题，先后出台《广东省其他事业单位绩效工资实施意见》（2011年）、《关于建立健全全省乡镇机关事业单位工作人员乡镇工作补贴制度的实施办法》（2015年）等政策，明确对群众满意、综合效益好的基层单位，可在规定标准基础上额外增加奖励;对粤东西北地区乡镇机关和事业单位，以及各级事业单位派驻乡镇的人员发放乡镇工作补贴。在职称晋升方面，考虑到乡镇专业技术人员的实际情况，从2016年起，外语和计算机应用能力已不列为职称晋升的硬性要求。此外，在创新创业项目扶持、荣誉表彰（如各级劳动模范评选、“寻找最美农技员”活动）等方面，都给予基层专业技术人员倾斜支持。

虽然做出了种种努力，但广东地域、城乡发展不平衡尤甚于四川，如粤东西北乡镇人才缺乏现象长期存在，而编制比重较大的教育、医疗、农技等方面，编制不满、岗位虚置现象仍然很严重。因此，吸取四川试点经验，早日推出适合广东实际的“岗编分离”政策，对调动事业单位人员积极性、充实农村后继人力资源，有其必要性与紧迫性。

[参考文献]

[1] 曲秉春，等.基于农民专业合作社的农村后继人力资源开发[J].中国人力资源开发，2012（4）：74-77.

[2] 曾献尼，郭小娜.仲恺农业工程学院培育新型职业农民助力乡村振兴战略[EB/OL].新华网广东频道，2018-08-20.

[3] 喻淑琴.广东：农业科技特派员要成为实施乡村振兴战略的重要推动力量[N].南方日报，2018-02-01.

[4] 穆向丽.台湾如何培育与扶持青年职业农民[J].农村经营管理，2017（8）：38-39.

[5] 苑鹏.论台湾农会、农业合作社和产销班之间的联系与区别[J].新疆农垦经济，2018（6）：24-28.

[6] 严正.台湾的农业合作社和产销班[J].台湾研究辑刊，2000（8）：42-47.

[7] 黄颖.台湾农业技术推广体系的发展与特色[J].台湾农业探索，2015（6）：13-16.

[8] 张国英，等.城镇化与广东农村人口变迁[J].南方人口，2015（4）：35-42.

[9] 单玉丽.中国台湾的“新农业运动”[J].世界农业，2007（8）：11-14.

[10] 陈胜伟.浙江农民大学成立[N].今日早报，2013-12-21.

[11] 周竟.浙江农民大学挂牌成立，职业农民培训有了新平台[EB/OL].新华网，2013-12-17.