郭睿

信访是一项极具中国特色的社会制度，它在社会发展转型期调和了部分社会矛盾。但随着我国經济和各项社会事业的蓬勃发展，信访制度的本意逐渐偏离，信访功能无法有效发挥，信访领域乱象频出。导致以上问题的原因包括信访与司法边界不清、信访部门权责不对等、领导接访收效甚微、开门接访与限制上访严重矛盾、土地依赖导致的社会矛盾难以消除等方面。要改变当前信访领域的混乱局面，亟待对我国信访机制进行有效改革。

一、信访产生与乱象频出

信访是一项极具中国特色的社会制度，自20世纪50年代末“信访”概念产生之初，其作为民意表达和对行政机构监督的渠道，在维护人民权利、监督行政机关依法行使职权、密切党群关系、维护社会稳定等方面发挥着积极的作用，在社会发展转型期调和了部分社会矛盾。

处于社会转型加速期和改革发展关键时期的中国，面临诸多接踵而来的风险和隐患，如何预防和化解社会矛盾成为摆在各级政府面前的一大难题。近年来，从中央到地方对信访工作的重视不断强化，并将信访工作情况纳入政府绩效考核，这一决策的初衷是为了引起各级政府的足够重视，从根源上化解社会矛盾，拓宽群众表达诉求的渠道。但从目前来看，信访制度似乎正在逐渐偏离本意，甚至可能带来滥用民主权利、干涉司法独立、影响法治社会建立的乱象。

当信访干部被行外人问起“信访究竟能不能解决问题”时，他们常常陷入“尴尬”而百感交集的状态。电影《我不是潘金莲》中，上访户李雪莲认为自己有理且无辜，政府部门认为她无理且难缠，接着上访户满世界的“跑”，信访干部满世界的“追”，看似荒诞，但现实确是如此。

信访是为广大群众提供一个反映诉求并解决问题的窗口，真正诉求合理的群众基本都能在短时间内得到预期的处理结果。让地方政府、信访部门头疼的，往往是上访多年的老户，他们或是长年以来坚持不合理的诉求，或是诉求解决后反复向政府提出新要求，亦或是成为上访户们的“军师”进而从中得利。地方政府和信访部门在考核通报的重压之下，用尽浑身解数防止他们发生越级上访或是进京非访，没日没夜的“维稳”工作耗费了大量精力和财力，基层领导干部长期精神高度紧张。

二、信访制度与功能缺陷

当前我国信访领域之所以出现如此乱象，存在许多根源上的原因：

（一）信访与司法边界不清。如果严格依照法律来看，有相当一部分信访问题理应通过法律诉讼或行政诉讼的途径来解决。但由于复杂的历史遗留原因和当前信访事项受理边界仍存在模糊等因素的影响，许多应依法解决的问题仍在走信访渠道，进而产生“有理说不清”的情况。同时，由于上诉或仲裁耗费的时间、金钱、精力远比信访多，且没有互相“商量”的余地，凡是不合法或不合理的诉求就无法得到满足或补偿，绝大多数群众在“权衡利弊”中产生信“访”不信“法”的思想，一有矛盾纠纷不打官司，而是上访。

（二）信访部门权责不对等。信访是群众向各级人民政府、工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，主要针对政府的行政行为。事实上，很大一部分诉求产生的主要原因是政府部门行政行为存在瑕疵或失误，导致上访户个人或群体利益受损，因此信访部门在表面上承担着为行政行为“纠偏”的责任。但实际上，信访部门的职能仅仅是受理、转送、交办、督办信访事项，无法解决任何实质问题，并且由于督办的对象为本级人民政府或同级单位，“监督”效力微乎其微，让信访局成为吃力不讨好，各单位进而远之的“尴尬”部门。

（三）领导接访成为“鸡肋”。从中央到地方要求各级领导定期接访下访，一些领导了尽快打发走上访户，在没搞清楚状况的情况下，作出敷衍了事的签批，转错部门、缺乏法律常识的状况时有出现，既浪费群众的时间，也浪费公共资源，甚至有上访老户长期“收集”领导签批，作为和政府部门谈判的筹码，助长了不良风气。

（四）开门接访与限制上访严重矛盾。国家从政策上鼓励开门接访，欢迎群众上访，不得拦访截访，但内部又要求各级每年上访总量下降，每月通报各地来访数量，上访多的要通报批评，要在绩效考评上扣分，存在极其明显的矛盾。“属地管理、分级负责”的原则，导致地方一级压一级，基层耗费大量人力、物力、精力搞维稳，实际问题往往得不到及时的解决。

（五）土地依赖导致的社会矛盾难以消除。从信访大数据来看，信访问题的高发区多是城市建设开发的“热土”，征地拆迁引发的信访问题占到相当大的比例。由于目前地方财政对土地过于依赖，重点建设项目必须限期完成土地征收，征收过程中必定有很大一部分涉迁户对安置补偿政策不满，为了按时完成征迁任务，政府不得不在双方未谈妥的情况下实施保护性拆除（强拆），进而激化矛盾，也留下有“瑕疵”的行政行为，涉迁户顺理成章就成了上访户。若是“土地财政”无法得到根治，新旧拆迁政策的差异必定引发“翻烧饼”问题，由此产生的社会矛盾和信访问题将越来越多，越来越突出。

三、改革与解决路径

要改变目前信访领域的混乱局面，必须对现行的机制进行彻底改革。笔者认为，一方面要缩小信访涉足的领域，以严肃的法律条文形式明确职责，将原来的信访诉求向法律诉讼、仲裁渠道和行政便民服务渠道两头分流。原则性问题通过法定途径解决，一般性问题以便民服务形式受理办理。另一方面要明确信访的服务功能，不与维稳等社会治理责任进行捆绑，取消层层施压的通报制度，将工作重点放在规范工流程、提高办事效率上，回归纯粹的窗口单位。同时，通过全面深化改革转变经济结构，大力发展实业，降低地方政府、财政对土地的依赖度，从根源上消除土地引发的社会矛盾。

四、结语

信访领域乱象的产生是多方面因素共同作用的结果，既深刻反映出我国信访制度不健全、信访功能模糊、机构权责不清、法制建设不足等长久以来的“硬伤”，也侧面反映政府对“土地财政”过分依赖可能引发系列社会矛盾。因此，从根源上治理信访乱象问题，对于各级政府，都是当前一个重要并且紧迫的课题。（作者单位：福州大学经济与管理学院）