钱子龙 何瑗

绩效审计在西方发达国家已经比较成熟，在我国也已经有一定历史，信息化等新的环境下面临着许多新的发展机遇。本文从对绩效审计的认识、开展绩效审计实践的历程、绩效审计最新情况和展望等方面讨论我国的绩效审计。

中国是个历史悠久的国家，审计的历史也很悠久。3000多年前，带有审计职能官职——“宰夫”的出现意味着国家审计在古代中国的萌芽。1983年，中华人民共和国审计署成立，正式建立了中国现代意义上的国家审计制度。

绩效是指组织、团队或个人，在一定的资源、条件和环境下，完成任务的出色程度，是对目标实现程度及达到效率的衡量与反馈。政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。

现在的国家审计十分重视绩效审计，本文从对绩效审计的认识、开展绩效审计实践的历程、绩效审计最新情况和展望等方面讨论我国的绩效审计。

一、对绩效审计的认识

20世纪70年代，美国实施绩效审计提出了“3E”审计的概念（“3E”由经济性、效率性、效果性的英文首字母组合而来）。2003年美国审计署发布了修订的《政府审计准则》，将绩效审计定义为“对照客观标准，客观、系统地收集和评价证据，对项目的绩效和管理进行独立的评价，对前瞻性的问题进行评估或对最佳实务的综合信息或某一深层次问题进行评估”。该定义侧重于从方法论的角度，对照标准进行界定，主要就“应当是什么”进行评价。

2004年，在世界审计组织发布的《绩效审计实施指南》中，将绩效审计定义为“在考虑应有的经济性的情况下，对政府活动、项目或组织的效率性和效果性进行独立检查，其目标是实现改进”。该定义侧重于从审计目标角度，检查过程进行界定，主要就“实际是什么”进行评价，获得了世界各国的公认。

在中国，有政府背景的相關研究机构对绩效审计比较有共识的定义是：审计机关对照预先确定的评价标准，对被审计单位的财政财务收支及相关经济活动是否实现预定目标或达到既定标准进行监督检查，并对审计事项的经济效益、社会效益和环境效益等做出评价。由此可见，中国的绩效审计更注重审查投入产出是否符合绩效最大化原则，以及公共资金、国有资产、国有资源等使用的效益情况和国家政策的落实情况。

二、开展绩效审计实践的历程

与美国、英国、澳大利亚等国家的绩效审计相比，中国的绩效审计起步较晚、发展较快。可以分为四个阶段：

（一）探索阶段（1983年-2002年）：1983年中国决定成立国家审计机关时，快速建立了有关的业务标准;1991年在全国审计工作会议上，审计署首次提出了绩效审计的概 念，这是中国审计史上一个飞跃。但在1993年印发了《中华人民共和国政府审计准则》、1996年发布了若干个国家审计规范中，未明确提出绩效审计的概念，也未制定相应的标准规范，因此此期绩效审计尚处于探索阶段。

（二）起步阶段（2003年-2007年）： 2003年，审计署发布的《2003年至2007年审计工作发展规划》提出的目标是到2007年，各级审计机关投入效益审计的力量占全部力量的一半，要求审计部门实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量。这标志着在我国政府审计领域正式开展绩效审计，中国的各级审计机关都将绩效审计作为一种全新的审计类型进行研究和实践。

（三）快速发展阶段（2007年-2010年）：对绩效审计更加重视、绩效审计得到了快速发展。2007年，研究机构在对部分省市进行绩效审计实践情况的调查和理论研究，完成主题为《我国效益审计指南基本架构研究》的课题，为中国绩效审计指南的制定奠定了基础。

2008年7月，中国审计署发布《2008年至2012年审计工作发展规划》，其中对绩效审计就行了重点表述，要求中国审计机关对绩效审计不断进行摸索和总结，目标是中央部门预算执行绩效审计评价体系要在2009年完成，财政绩效审计评价体系要在2010年完成，到2012年审计项目都将开展绩效审计，并建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。这表明，绩效审计已经是中国审计的发展重点之一，这些措施有力地推动了绩效审计更加广泛和深入的发展。

（四）深化阶段（2010年至--）。随着绩效审计的理念、方法技术逐步成熟和完善，审计机关开展绩效审计的项目数量和成果大大增多，绩效审计的理念得到了持续的强化。2016年《“十三五”国家审计工作发展规划》发布，进一步要求“着力推动提高发展质量和效益。要把绩效理念贯穿审计工作始终，综合分析经济效益、社会效益和环境效益，促进加快转变经济发展方式，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。”意味着绩效审计的深入发展，审计部门更加注重源头治理，通过分析问题产生原因，更有针对性的提出加强制度建设、堵塞管理漏洞的建议。

与此同时，审计部门对绩效审计的研究也逐步深入，在对美英澳等国家绩效审计经验介绍的同时，更多的是对中国绩效审计评价标准及方式方法的系统性研究，包括绩效审计的经验交流、案例展示和理论探讨资料。

三、绩效审计新阶段的展望

（一）开展绩效审计的环境更加有利。随着中国经济社会快速发展、GDP总量不断扩大，政府的财政收入逐年增加，政府预算支出活动规模不断扩大，公众不再仅仅关心预算支出是否合法真实，对预算收支的经济性以及资金利用的效率和效果越来越关注，强化了对绩效审计的社会需求。2014年以来，中国政府先后发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》、《关于全面实施预算绩效管理的意见》等文件，全面推进预算绩效管理工作，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。这些社会变革和政策的制定，为审计机关加大绩效审计的范围和力度，提供了更好的社会环境和制度环境。

（二）开展绩效审计的规则走向成熟。财政部2012年发布《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》，2018年发布全面实施预算绩效管理的文件，较为全面地涵盖了绩效目标管理、运行监控、评价管理、评价结果应用等各个环节的详细规则，同时建立了定量和定性相结合的共性绩效指标框架体系，以及分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系。根据这些标准和指标体系，财政部2018年自行实施的绩效评价项目增加到51个，涵盖了教育、科技、社会保障、卫生、交通、环境保护等领域，涉及财政预算支出7000多亿元。这些重要的主管部门建立的绩效目标和评价体系及其实践活动，为进一步开展绩效审计提供了较为系统、科学的参考和借鉴依据，为建立完整的财政绩效审计评价指标体系提供了十分有利的支撑。

（三）大数据技术将大力促进绩效审计发展。大数据成为开展绩效审计的重要资源。近些年来，中国的信息化水平快速发展，各种涉及政府收支和监管、企业经营、公共服务、市场支付等经济活动的记录都以电子数据方式保存和管理。截至2018年底，全国100%的大城市、90%以上的中等城市，共有700多个城市正在建设智慧城市，其中277个智慧城市已经运行，产生了庞大的电子数据记录。例如：截至2017年底，东部沿海的南京市“智慧南京APP”公共服务平台融合了150项城市公共服务，已有280万实名注册用户，每天访问量超过1000万次，每分钟使用量超过5000次，有52个政府和公共事业部门、32家企业在平台上提供社保、公安、医护、交通、房产、文化、环保、旅游、信用、金融等多領域的服务。这些数据准确、实时、全面地记录和保存着政府部门履职、服务的过程和质量，实现了信息共享，为开展绩效评价提供了全面、客观、翔实的数据基础。

大数据技术有助于完善绩效审计的评价指标体系。大数据技术使原来一些因为无法收集对应的数据而放弃使用的评价指标，变得触手可及;大数据技术还使一些原来需要低效率手工获取的走访、调查表等评价数据，变得高效和更加可靠，如提取业务网络流程中保存的痕迹数据等;大数据技术还能够更大的拓展审计人员的视野，将被审计事项放到更大的同行业单位、事项中进行比较，用现实中的实际水平来衡量优劣，在“应当是什么？”和“实际是什么？”之间实现更合理的判断，使绩效审计的评价更客观，审计建议更有针对性和可行性。

（四）绩效审计将融合到所有的审计项目，评价绩效和提出建议将成为审计的必修课。从审计实践的角度看，把绩效理念贯穿始终、所有审计项目都开展绩效审计的要求和构想是科学合理可行的。2014年至今，中国审计署统一组织各级审计机关开展的国家重大经济政策措施落实情况跟踪审计的重要目标之一，就是在监督各级政府和部门经济活动的合法性真实性的同时，评估这些经济措施的实施效果，进而提出完善建议和加大落实力度的建议。从2015年开始，发展较快的深圳地区已经在所有的审计项目中加入了绩效审计的内容和要求。

为了实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，我们国家正处在既必须继续进行合法性真实性审计、又迫切需要开展绩效审计的时代，在同一个审计项目中既关注合法性真实性、又关注绩效，在揭示合法性真实性问题的基础上，建立更科学的评价指标体系，分析查找制度障碍和漏洞，积极推动解决问题，能够充分综合发挥审计的监督作用和建设性作用，实现审计价值的最大化。（作者单位：南京市第五高级中学  审计署驻南京特派员办事处）