基层公务员能力素质测评模型的构建与实证分析

2019-06-09文敏李磊梁丽芝

行政与法 2019年5期

文敏李磊梁丽芝

摘要：公务员能力素质的提升是一项与时俱进的浩大工程，需要不断契合时代发展和环境变化提出的新要求。本文构建了基层公务员能力素质测评模型，对长株潭三市基层公务员能力素质进行了实地调查，并对样本数据进行了实证分析，以此折射出我国基层公务员能力素质的基本现状，在此基础上提出了促进基层公务员能力素质提升的相关对策建议。

关键词：基层公务员;能力素质模型;实证分析

中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）05-0017-17

收稿日期：2019-01-10

作者简介：文敏（1991—），女，湖南沅江人，湘潭大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为行政管理理论与实践;李磊（1991—），男，湖南湘乡人，湖南大学金融与统计学院博士研究生，研究方向为劳动与社会保障;梁丽芝（1965—），女，广东高州人，湘潭大学研究生院副院长，教授，博士生导师，研究方向为国家公务员制度与公共部门人力资源管理。

基金项目：本文系湘潭大学研究生创新项目“基层公务员职务与职级并行改革的制度绩效与创新路径研究”的阶段性成果，项目编号：null20161218。

党的十九大报告明确提出要加快推进国家治理体系和治理能力现代化，注重干部队伍专业能力素质的培养，以适应新时代中国特色社会主义发展的新要求。基层公务员处于公务员队伍的“塔基”，是连接群众与党和政府的重要桥梁纽带，是党和政府方针政策、法律法规的最直接执行者、实践者和承担者，其素质的高低、能力的强弱事关基层治理的成败、党和政府的形象以及人民群众的福祉。提升基层公务员能力素质既是对人民群众要求建设服务型政府的现实回应，也是促进公务员职业发展的正当诉求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效举措。

一、国内外公务员能力素质的理论研究与实践探索

⒈国外关于公务员能力素质的理论研究。能力素质其本质是指行为主体为完成某项特定工作，达成某一特定目标所需要的不同动机表现、个性品质、角色特征、知识经验以及技能水平，[1]也可简述为行为主体相对于给定任务的胜任程度。早在20世纪70年代，麦克利兰、斯班瑟夫妇、博雅特兹等学者就先后建立了能力素质的“洋葱模型”与“冰山模型”。随后，各国学者从实用性出发对公务员能力素质的研究探讨，为指导各国公务员能力素质建设实践提供了借鉴与启示。哈姆福瑞公共事务研究所研究设计了公务员通用能力与特别能力框架，开启了公共部门能力素质模型的应用研究。其中，通用能力素质包括组织领导能力、团队合作能力、人际关系能力、管理能力和变革能力，特别能力素质包括统筹规划能力、沟通协调能力、调查研究能力和计算机操作能力等。[2]Louise Moqvist通过深度访谈构建了包含人际沟通、示范引领、领导下属以及服务客户四个维度的高级领导者能力素质模型。[3]David Farnham和Sylvia Horton基于英国行政事务部的公务员实证调研，探索建立了适用于不同层级公务员的能力素质模型，并提出将能力素质模型的应用范围从培训环节扩展到薪酬管理方面。[4]Turo Tlirtanen主张通过明确价值观念来有效提升公务员能力素质，并认为基准性素质较为显性，容易通过培训获得，但作为影响公务员具体行为的鉴别性素质如价值观、自我概念、特质、动机等较为隐性，应重点挖掘。[5]Witold Mikulowski提出能力素質模型要与政府转型相结合，应提高教育培训提升能力素质的产出效率。[6]华氏玉霞基于中越两国公务员工作能力培训模式的差异比较和越南公务员工作能力的现状评析，提出了通过加强培训提升公务员工作能力的一系列对策建议。[7]

⒉国外关于公务员能力素质提升的实践探索。随着能力素质模型理论研究的兴起，西方发达国家先后展开了对公务员能力素质模型的实践探索，如以“功绩制”为核心的美国公务员能力素质模型、以“能力导向”为核心的英国公务员能力素质模型、以“能力绩效制”为核心的日本公务员能力素质模型、以“组织环境”为依托的荷兰公务员能力素质模型、以“价值规范”为导向的澳大利亚公务员能力素质模型等（见表1）。

⒊我国关于公务员能力素质的理论研究。自1993年《国家公务员暂行条例》颁布以来，学界关于公务员能力素质的理论研究成果数不胜数。其中，相关著作比较有代表性的有李和中、钱道赓的《中国公务员素质建设研究》，肖鸣政的《人员素质测评》《中国党政人才素质标准与开发战略》，李晓霞的《转型期基层公务员素质建设研究》，国家公务员局出版的《国家公务员通用能力教程》等。

笔者对当前关于公务员能力素质研究的文献进行梳理后发现，其研究对象及研究对象覆盖的地域范围基本涵盖了全国各省市、各地区的各类公务员群体，既有从中央层面对所有公务员进行通用能力素质模型的设计（徐俊峰，李和中、钱道赓，花莹，李晓霞，胡月星，李磊），又有基于地方及单一区域或系统对领导干部能力素质模型的研究（肖余春、孙兰，肖鸣政、陈小平，王玉玫，颜爱民、许斐）。此外，学界近年来加大了对基层公务员和老少边穷地区公务员能力素质研究的关注，如乡镇公务员（张艳燕，李燕冰，廖显辉，刘薇）、街道办事处公务员（陈霜晶，于媛，胡健）、初级公务员（段华洽、徐俊峰，张文君，陈丽娜）、科级及科级以下公务员（栗珊、刘艳，周悦，张广科、陈芳，梅继霞，颜爱民、许斐）和少数民族地区公务员（陈英齐，仙珠，郑烨，胡其图，滕婉蓉）等，这说明基层公务员能力素质研究开始成为该领域的新热点。

笔者进一步整理文献后发现，关于公务员能力素质模型研究的具体内容可以划分为通用能力素质模型和专业能力素质模型。在研究方法的选用上，主要呈现两大趋势：一类是通过文献研究法，从组织战略角度出发，推演出公务员应具备的能力素质;另一类则从个人角度出发，通过访谈、调查、因子分析、结构方程等多元方法构建和实证检验公务员能力素质模型。其中，比较具有代表性的通用能力素质模型有：李明斐针对北京、大连、沈阳市直机关领导干部运用因子分析法构建的能力素质结构方程模型，[8]唐亚林和鲁迎春基于PSG胜任力框架从领导能力、专业能力、核心技术能力和经验状况等方面构建的公务员能力素质模型，[9]张晓东和舒忠飞比较分析了美、英、荷、澳四个国家的高级公务员能力素质模型并基于公务员能力素质提升规律提出了相关建议，[10]陈芳和鲁萌基于“德、能、勤、绩、廉”的绩效考核指标体系运用因子分析法构建的公务员能力素质分级分类模型，[11]李晓霞基于访谈和调查从知识、能力、个性特质与品质等维度构建的基层公务员能力素质模型，[12]吕燕运用主成分分析法、多层次灰色评价法研究构建的乡镇公务员能力素质模型，[13]郑烨等人构建的新疆少数民族地区公务员能力素质模型包含三个维度、三个等级、二十一项胜任力因子，[14]滕婉蓉构建的兵团基层公务员能力素质模型，[15]梁丽芝和李磊基于CiteSpace的公务员能力建设研究图景与演进历程分析提炼的“五维度”公务员职业能力标准框架;[16]比较具有代表性的公务员专业能力素质模型有：林旭从工作态度、行政能力、人际关系、政治素质、知识素质、道德品质等六个维度构建的基层团干部专业能力素质模型，肖鸣政和陈小平基于个体能力素质差异和不同职位要求构建的七维度部委机关领导干部能力素质模型，[17]赵凌燕通过行为事件访谈（BEI）测试与实证调研构建的北京市区属机关人事干部能力素质模型，郭太龙从岗位素质、管理素质、成长潜力、态度与品质、交流协作等维度构建的市级行政执法类公务员专业能力素质模型，赵伟以知识、能力、个性特质为基本维度构建的县级工商管理部门公务员专业能力素质模型，[18]王结玉基于能力素质测评从自信、人际关系、爱岗敬业和遵纪守法等内在能力维度构建的地方税务系统公务员能力素质模型，[19]刘振军构建的公务员电子政务能力素质模型。[20]

⒋我国关于公务员能力素质提升的实践探索。党和政府历来高度重视公务员能力素质提升，自2003年《公务员通用能力标准框架（试行）》实施以来，中央及地方各级党政部门加快了提升公务员能力素质实践的步伐并取得了巨大成效。笔者归纳了2000年以来中央和地方各级政府有关提升公务员能力素质方面的相关文件规定与重要事件（见表2、表3），以期较为清晰地展示我国公务员能力素质提升的实践历程。

二、基层公务员能力素质测评模型的型构与解析

纵观国内外学者关于公务员能力素质相关理论研究与各国提升公务员能力素质参照的标准框架。可以发现公务员能力素质是一个多层次、多属性的系统集合，按层级属性划分可以总结为基础能力、专业能力与核心能力三大类，按内容属性划分可以总结为战略方向类、组织关系类、绩效结果类、发展潜力类等四大能力要素集群。因此，笔者基于理论与实践的文献综述构建符合新时期中国特色社会主义发展新要求的基层公务员能力素质测评模型。

⒈基层公务员能力素质测评模型的理论构建。有学者认为，职业与职位的差异对能力素质测评提出了基本要求，个体差异为能力素质测评提供了有效依据，人与人因为个体的差异表现为能力素质的不同，不同职位与职业对能力素质的要求也不一样，以职位为附属的公务员能力素质具有可测的相对稳定性。[21]基于此，笔者考虑到基层公务员的特殊职业属性与能力素质的不同层次属性，以扎根理论为指导对应能力素质测评体系的具体指标维度进行归纳总结，并通过与专家学者（10位）、领导干部（20位）和基层公务員（30位）的交流访谈，对测评模型的具体指标进行判别分类，根据他们的意见建议和指标相对重要程度的打分情况，对测评模型指标体系进行修改完善，直至形成最终的基层公务员能力素质测评模型（见表4）。具体而言，基层公务员能力素质测评模型由公共服务能力、协同合作能力、学习创新能力、信息媒介能力和防腐拒变能力5个维度共同组成，共涉及15个二级指标，62个三级指标。其中，公共服务能力维度属于绩效结果类能力，协同合作能力维度属于组织关系类能力，二者是基层公务员满足日常工作需要的最基本能力，共同归为基层公务员基础性能力;学习创新能力和信息媒介能力维度是体现公务员专业水平和层级属性的能力素质，对基层公务员的发展进步具有决定作用，属于发展潜力类的专业性能力素质;防腐拒变能力维度是全面从严治党环境下对公务员提出的根本要求，体现了公务员的党性和宗旨，属于基层公务员战略方向类的核心能力素质（具体结构如图1所示）。

⒉基层公务员能力素质测评模型的结构分析。为进一步对基层公务员能力素质测评模型各指标维度进行权重分析，笔者运用层次分析法将公务员能力素质测评模型的一级指标公共服务能力、协同合作能力、学习创新能力、信息媒介能力和防腐拒变能力对应为目标层元素记为：

结合专家学者和公务员个体对指标相对重要程度的判别情况，计算可得基层公务员能力素质测评模型各指标维度的权重分配①（见表5）。其中，公共服务能力维度为0.312，协同合作能力维度为0.172，即基础能力的相对权重为0.484;学习创新能力维度为0.211，信息媒介能力维度为0.136，即专业能力的相对权重为0.347;防腐拒变能力维度为0.169，即核心能力的相对权重为0.169。

三、基层公务员能力素质实证测评的案例分析

⒈数据来源与方法介绍。

⑴数据来源。为进一步对公务员能力素质测评模型进行实践检验，笔者以长株潭三市基层公务员的实地调查数据①为样本展开案例分析。首先，根据模型各维度指标从基本信息、公共服务能力、协同合作能力、学习创新能力、信息媒介能力与防腐拒变能力等方面进行问卷设计，形成公务员能力素质自我满意度测评调查问卷。问卷题目包括第1-49题的单项选择题和第50题的主观问答题。单项选择题答案在设置上采取李克特量表法，即将自我满意度设计为“非常满意”“满意”“一般”“不满意”“非常不满意”五个维度。其次，从2016年9月1日至2017年1月30日针对长株潭三市市委党校与行政学院培训班学员展开实地调研，共发放问卷250份，收回245份，剔除无效问卷，最后得到有效问卷240份，有效回收率为96%。通过数据核对与整理得到调研样本公务员基本信息分布情况（见表6）。

其中Cronbach's Alpha系数值为0.931，大于0.9，根据统计学原理，判断此问卷信度较好，内在一致性较高。其次，基于SPSS20.0进行问卷效度分析，根据统计结果表8可知，KMO的统计量为0.843，P值为0.001<0.05。同时，进行变量共同度分析，各变量共同度都大于0.5，说明公因子信息提取比率大于50%，统计数据能有效反映问题基本信息，即用此问卷收集的数据可较为准确地反映调研样本公务员能力素质的基本现状。

⑵描述性分析。

①基层公务员能力素质整体水平感知分析。为更为直观体现数据结果，笔者将基于模糊语言变量处理的调研数据得分折算成百分制进行统计①（见表9）。总体来看，各维度能力素质平均得分与能力素质整体水平平均得分都在70分以上，说明样本基层公务员能力素质整体水平处于“良好”状态，但离90分还有一定距离，尚未达到“优秀”的水平，有待进一步发展提升。具体而言，样本基层公务员基础能力与核心能力平均得分高于能力整体水平得分。其中，协同合作能力维度为79.39分，排名第一;公共服务能力维度为78.5，排名第二;防腐拒变能力维度为78.25，排名第三。属于专业能力的学习创新能力与信息媒介能力维度平均得分都低于整体水平得分。可见，后期要着重提升公务员的专业能力素质。

②基层公务员能力素质提升措施认知分析。针对问题——“您认为下列措施对提升当前基层公务员能力素质最为有效的是什么？”（见图2），有效样本240人中，29人认为加强法规政策规范引领最为有效，占12.08%;75人认为明确能力素质标准框架最为有效，占31.25%;42人认为加大人才培养资金投入最为有效，占17.5%;60人认为强化能力素质培训考核最为有效，占25%;34人认为增加科学技术手段运用最为有效，占14.17%。

⒊差异性分析。

⑴不同性别基层公务员能力素质的差异。针对不同性别利用SPSS20.0对调查数据进行独立样本的T检验，结果见表10。

分析发现，样本基层公务员能力素质五个一级指标维度和能力素质整体水平的评估结果在性别上存在显著差异，且各维度能力素质平均得分男性高于女性（见表11）。可见，加强基层公务员队伍建设应更加注重对女性公务员的培养，采取多种措施帮助其提升能力素质水平。

⑵不同年龄段基层公务员能力素质的差异。针对不同年龄段进行样本基层公务员能力素质差异性分析，笔者运用SPSS20.0得出因子间效应的具体检验结果（见表12）。样本基层公务员各维度能力素质与能力素质整体水平在各年龄段差异不显著，但是年龄对基层公务员能力素质提升具有一定影响。35岁以下基层公务员大部分为职场新人，处于能力素质提升的初级阶段，解决和处理各类工作问题的知识、技能与经验还有待提升，但其工作热情高，学习主动性强，能力素质提升效率也相对较快;在36-45岁年龄段，基层公务员能力素质稳步增长，是公务员能力素质发展与稳定的主要时期;而50岁以后，随着年龄增长，身体机能衰退，记忆力与学习能力降低，基层公务员能力素质呈现下降趋势（见表13）。

⑶不同职务类别基层公务员能力素质的差异。笔者运用SPSS20.0对样本基层公务员的领导职务与非领导职务类公务员能力素质调查数据进行了独立样本的T检验，结果如表14所示。分析发现，样本基层公务员各维度能力素质和能力素质整体水平的评估结果在职务类别上存在显著差异。除在防腐拒变能力维度上领导类职务公务员平均得分比非领导类职务公务员平均得分低外，其他各维度能力素质与能力素质整体水平的平均得分领导类职务公务员均高于非领导类职务公务员（见表15）。现实中，公务员领导类岗位对于能力素质的要求更高，惟有通过不断提升个人能力素质，才能适应职务晋升发展的需求。同时，领导类岗位公务员因为手中掌握权力，更易滋生腐败。因此，必须强化对领导类职务公务员的监督与约束，并提升其防腐拒变能力素养。

⑷不同职位类别基层公务员能力素质的差异。笔者运用SPSS20.0对样本基层公务员中综合管理、行政执法和专业技术类公务员数据进行了单因素方差分析（One-Way ANOVA），以检验不同职位类别基层公务员能力素质的差异。以公共服务能力维度为例，从其分组多元比较统计的数据结果（见表16）可知：综合管理类、行政执法类、专业技术类基层公务员能力素质具有显著差异性。对不同职位类别基层公务员能力素质得分进行统计后发现（见表17），专业技术类公务员能力素质整体水平得分最高，为78.12分;行政执法类公务员能力素质整体水平得分最低，为76.60分;而学习创新能力维度在三类公务员各维度能力素质得分中均为最低。可见，提升学习创新能力迫在眉睫。综合管理类公务员得分较低的另外一项能力素质是信息媒介能力。为适应大数据时代全面推进电子政务与信息化建设的基本要求，应不断提升基层公务员的信息媒介能力。行政执法类公务员得分较低的另外一项能力素质是防腐拒变能力，这一方面是个别执法类公务员利用自身权力寻租所导致的，另一方面是由于近年来一系列粗暴执法事件降低了人们的心理预期。专业技术类公务员得分较低的另外一项能力素质是公共服务能力，这说明专业技术类公务员不能只钻研业务，还需不断增强服务观念。

⒋基层公务员能力素质的模糊多属性测评结果。笔者运用模糊多属性决策方法分别将调查数据代入公式计算，得出按长株潭三市样本基层公务员能力素质的模糊评估矩阵（见表18）。

将基层公务员能力素质模糊评估矩阵进行规范化处理后，得出长株潭三市样本基层公务员能力素质的规范化决策矩阵（见表19）。

分析长株潭三市样本基层公务员能力素质实证测评最终结果可知，长沙市公务员能力素质水平最高，其次是株洲市，水平最低的是湘潭市，但三者相差不大，呈现竞相追赶的趋势。这一测评结果与现实基本吻合，较为客观地反映了长株潭三市公务员能力素质的水平与差距。

需要说明的是，笔者所构建的基层公务员能力素质模型与实证测评仅仅是基于有限地域范围的截面数据展示，关于不同职位类别与职务层级的公务员能力素质模型的构建和基于时间序列的公务员能力素质比较研究将是后一阶段研究的重点。

四、提升基层公务员能力素质的对策建议

为更好地提升基层公务员能力素质，促进其职业发展，笔者基于前文的实证分析结果和实地调查收集的问题反馈提出如下对策建议：一是重塑基层公务员激励保障机制，改善基层公务员生存境遇。坚持“监督约束和激励保障并重，以工作要求、工作绩效与能力水准的科学评判为依据，从经济人、工作人和政治人的角度出发，实现公务员物质激励、精神激励与政治激励的有效融合，提升基层公务员的职业幸福感与满足感。二是加强基层公务员分类管理，根据不同类别公务员的职业发展和成长规律，回应政府职位能级变化，[22]对其实行分层分类动态管理，通过职位调查和职位分析，准确设计综合管理、行政执法和专业技术类基层公务员的能力素质标准框架。[23]三是改革基层公务员考核评价机制，发挥绩效管理的功效。以促进能力发展和提升工作实绩为目标，以群众满意和社会公认为导向，科学设计考评指标体系，优化考评方式与流程，完善考评结果反饋运用，帮助基层公务员明确个人能力现状与发展方向，促进公务员能力素质与工作绩效的提升。四是加强基层公务员职业规划引导，创新公务员学习、培训、交流的内容与方式，以高效多元的培训学习提升基层公务员能力素质。五是创新基层公务员职业发展路径，解决基层公务员职务发展渠道单一和晋升台阶过少的突出问题。不断推进基层公务员职务与职级互动晋升的双梯制，[24]为有理想、有能力、有干劲的优秀基层公务员架设成长的“快车道”，真正实现“能者上、平者让、庸者下”以能力为导向的竞争格局，调动基层公务员的职业积极性。[25][26]

【参考文献】

[1] （英）希尔维亚·霍顿.《能力运动》与《公共部门能力管理一欧洲各国比较研究》[M].北京：国家行政学院出版社，2007.

[2]Frank J.Sorauf.The humphrey institute of public affairs at the university of minnesota[J].PS：Political Science&Politics，1978，11（2）.

[3]Moqvist Louise，The competency dimension of leadership，study of top managers in Swedish public administration. Competency Management in the Public Sector.l0s Press，2002.

[4]Farnham David，Horton Sylvia.Competency management in the public sector：European Variations on a Theme，l0s Press，2002.

[5]Virtanen Turo. Changing Competence of Public Managers：Tensions in Commitment.The InternationalJournal of Public Sector Management， 2000，13（04）.

[6]Mikulowsk.Witold.Competencies for Countries in Transition：A Case Study of the Polish CiviI Service.Competency Management in the Public Sector .10S Press，2002.

[7]华氏玉霞.越南公务员能力培质量提升研究[D].吉林大学博士论文，2017.

[8]李明斐.公务员胜任力模型的构建与检验研究[D].大连理工大学博士学位论文，2006.

[9]唐亚林，鲁迎春.基于PSG胜任力框架的英国公务员能力建设推进战略及其启示[J].中国行政管理，2011，（11）.

[10]张晓东，舒忠飞.国外高级公务员能力素质模型建设及其对我国领导干部继续教育工作的启示——以美、英、荷、澳为例[J].继续教育，2016，（8）.

[11]陈芳，鲁萌.“能力席位”视角下公务员绩效考核三级指标体系研究—以湖北省省直机关公务员为例[J].中国行政管理，2013，（11）.

[12]李晓霞.中国基层公务员素质建设研究[D].华东师范大学博士学位论文，2010.

[13]吕燕.基层公务员岗位能力需求状况——以安徽省黄山市为例[J].中国人才，2009，（6）.

[14]郑烨，王明杰，李金龙.少数民族地区公务员胜任力模型构建研究——基于新疆维吾尔自治区的实证调研[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2011，（3）.

[15]滕婉蓉.兵团基层公务员素质模型研究——以第八师石河子市为例[D].新疆石河子大学硕士论文，2016.

[16]梁丽芝，李磊.公务员能力建设的研究图景及其演进历程[J].中国人力資源开发，2016，（16）.

[17]肖鸣政，陈小平.某中央部委机关党政领导人才素质模型的建构[J].中国人才，2008，（13）.

[18]赵伟.基层工商行政管理部门公务员素质研究——以和县工商行政管理部门为例[D].安徽大学硕士学位论文，2013.