曹永福

2019年2月15日，美国总统特朗普发表声明，指出美国与墨西哥接壤的南部边境充斥毒品犯罪和非法移民，严重威胁美国安全，并以此为理由宣布国家紧急状态。特朗普认为之前的相关预算严重不足，提出动用81亿美元财政资金建设美墨边境墙的观点，责成美国国土安全部和国防部制定下一步详细的建设计划。此举在美国掀起轩然大波，国会的反对提案、各州的法律诉讼、民众的抗议纷至沓来。非法移民是复杂而又敏感的议题，过去历届政府都未能拿出理想的解决方案。而特朗普此次公然绕开国会，利用总统职权改变国会的既定拨款用途，不仅凸显了其特立独行的风格，也揭露了背后更为深刻的问题。

对非法移民态度较复杂

截止到2016年，美国大约有1070万非法移民，占总人口的3.3%，且每年仍有数量难以统计的非法移民源源不斷地流入，主要渠道是美国与墨西哥接壤的边境地区。2017年，仅边境巡逻队拘捕的非法越境者就多达30万人。

美国政府和公众对非法移民的看法是多元的。

一方面，非法移民侵蚀了美国的就业机会和居民福利，并且在某种程度上滋生犯罪。因此有相当一批人主张采取严格的治理措施，而边境墙无疑是从源头上控制非法移民流入的重要方案。另一方面，部分美国民众对非法移民抱有同情的态度。移民之所以冒险偷渡，有的是生活所迫，有的是为家庭团聚，还有的是为躲避战乱。每年，在南部边境都会多次出现偷渡者长途跋涉后脱水、受伤甚至死亡的悲惨事件，场面令人唏嘘。因此，很多美国民众从人道主义角度反对过于严苛的边境控制措施。事实上，非法移民从事的大多是美国人不愿干的低端工作，比如农业、建筑业、餐饮业和家庭服务业的部分岗位，他们其实为美国做出了贡献。

钱从哪里来很关键

1996年美国国会通过了《非法移民改革和移民责任法》。该法案除加强边境巡逻、打击虚假证件、限制非法移民的社会福利之外，还有一项措施是在美墨边境修建带有电子设备的护栏，首期目标是15英里。2006年的《安全护栏法》要求在美墨边境修建700英里的双层加强防护栏，该法案在执行中有所折扣，后来的修正案授权国土安全部根据地理条件适当调整建设方案，部分地区可以用电子监控、路障等设施替代，不再建设标准划一的隔离设施。

截止到2009年，美国已累计完成隔离设施613英里，基本是防护栏或带有铁丝网的篱笆，比较容易被破坏或者跨越;隔离设施主要分布在加州和德克萨斯州等人口较为密集的地区;在长达2000英里的美墨边境线上还有近70%的地段没有任何隔离设施。

特朗普自从参与总统竞选以来就一直秉承美国利益优先的思维。他认为美国承担了过多国际责任，批评全球化和自由贸易侵害了美国利益，并且主张对非法移民采取强硬态度。他在2016年大选中提出惊世骇俗的主张，要在2000英里的美墨边境线全部修筑隔离墙。之所以说是“惊世骇俗”，是因为墙和护栏在质量上有非常大的区别，护栏的成本大约为每英里（1英里约1.61千米）116万-685万美元，而在崇山峻岭和荒漠中修建钢筋混凝土性质的边境墙，其造价必定昂贵。特朗普宣称这笔资金将由墨西哥承担，但墨方很快否定。大选期间，边境墙成为特朗普竞选的标签性承诺，在部分选民的心中引起了共鸣，也成为另一部分选民的主要攻击对象。

就任美国总统之后，特朗普坚持建设边境墙的竞选承诺，导致矛盾在2018年底到2019年初激化。当时，特朗普要求国会必须在政府拨款法案中给予边境墙50亿美元的预算，否则他将拒绝在法案上签字，即使政府临时关门也在所不惜。

然而，国会尤其是民主党议员表示强烈反对，主要的理由如下：

既然特朗普在大选中承诺边境墙由墨西哥出资，那为何又让美国纳税人出钱？

修建边境墙劳民伤财但并不能完全解决非法越境问题，偷渡者可能会翻越隔离墙，甚至可能会挖地道;

美国基础设施严重老化，这笔钱为何不用于公路、铁路、互联网等国内基础设施建设，却一定要用于在荒无人烟的边境对付那些可怜的偷渡者？

对付偷渡者有各种手段，目前更亟需的是电子摄像头、传感器、无人机等技术设施，边境巡逻队的人力配置也很重要，修墙并非必须。

民主党议员反对边境墙的理由不无道理，但他们拒绝与总统配合的态度中，也掺杂了党派政治的考虑。事实上，1996年和2004年部分民主党议员曾经支持修建边境篱笆，现在的参议院民主党领袖舒默就是其中之一。随着2020年大选的临近，民主党并不想让特朗普顺利地兑现其标签性的竞选诺言。

特朗普与国会的这次对立持续了35天，政府拨款不到位造成美国历史上时间最长的政府关门，政府职能运转和民众生活受到巨大负面影响。最后，特朗普屈服了，1月25日他在没有边境墙预算的政府拨款法案上签字。此番铩羽而归，他丢分不少，民主党俨然成为了胜利者。但特朗普并没有善罢甘休，他在2月15日以美墨边境的紧急状态为由，再次提出动用其他财政资金修建隔离墙。

紧急状态不紧急

1976年，美国制定《国家紧急状态法案》的初衷是在特定时期使得总统能够加快决策程序，针对紧急事态迅速制定应对措施。1976年以来，历届美国总统先后59次宣布国家紧急状态，例如1979年伊朗人质危机、1990年海湾战争、2001年911恐怖袭击，当时的美国总统都宣布了国家紧急状态，并采取了冻结资产、封锁交易等措施。此外，美国总统还曾经针对尼加拉瓜、海地、南苏丹、委内瑞拉、叙利亚等国家的局势宣布紧急状态，这些举措基本均得到了国会和民众的认可。

为什么特朗普对紧急状态的宣布没有得到类似以往的支持呢？

1976年的法案并没有对紧急状态给出明确界定，总统有一定的自由裁量权。可是，美墨边境的非法移民问题已经持续了几十年，目前每年越境者的数量处于下降趋势，特朗普的理由并不充足。而且在宣布紧急状态的第2天，特朗普就到佛罗里达海湖庄园打高尔夫球，显然他本人也并不认为局势非常紧急。

更重要的是，特朗普以紧急状态为由公然改变国会既定的拨款用途，是对国会制衡权和美国宪政体制的挑战，一旦开此先例，后续长期负面影响或将无法避免。有议员担心将来其他总统上台后也会效仿，在控枪、金融监管等方面抛开国会单方面采取行政措施，国会的权力将会被严重削弱。众议院司法委员会主席Nadler甚至表示，特朗普是内战以来美国民主制度的最大威胁。

在这种背景下，民主党议员采取了坚决的反制措施。2019年2月26日，民主党控制的众议院通过法案，主张取消特朗普宣布的国家紧急状态动议，法案的投票基本以党派划线，但也有少数共和党议员支持民主党，近期参议院也将表决该提案，从目前态势看通过的可能性很大。特朗普声称，如果国会通过该法案，他会坚决行使否决权，维护紧急状态动议。一旦总统否决，国会就需要重新表决，两院必须均超过2/3的议员同意才能真正推翻特朗普的紧急状态动议，民主党很难争取到如此高比例的支持票，因此这一事件的走势仍然扑朔迷离。

未来如果国会推翻了特朗普的紧急状态动议，边境墙建设搁浅，特朗普可能会大肆渲染非法移民和毒品犯罪带来的负面影响，并将责任推给民主党。如果国会未能推翻紧急状态，特朗普的边境墙建设也未必会一帆风顺。将来再次出现非法越境者死亡事件时，民主党可能会从人道主义的角度严厉攻击特朗普。如果偷渡者翻越或者破坏边境墙，民主党可能会攻击边境墙劳民伤财、形同虚设;建设边境墙会破坏环境，影响动物迁徙，环保主义者也可能会站出来抗议，各种鼓噪声会甚嚣尘上。当然，特朗普与国会也有可能会妥协，比如特朗普主动取消国家紧急状态，避免侵犯国会的制衡权，国会也相应增加部分边境墙建设拨款，不过目前外界还看不到上述迹象。

无论如何，非法移民是美国敏感而又棘手的政治、经济、安全和伦理问题，难以彻底解决。美墨边境墙，建与不建，都有其合理性，也都会面临无休止的争议。