文/杨航柱

粮食应急预案是各级政府为有效地应对和消除因重大自然灾害、重大疫情或者其他突发事件引起的粮食市场供求异常波动，有效减少因市场供求异常波动造成的损害，依据有关法律、法规和本级突发公共事件总体应急预案，而预先制定的专项工作方案，是应对粮食市场供求异常波动的标准化反应程序和应急响应的操作指南。按照国务院、省、市政府《突发事件应急预案管理办法》规定，应急预案编制单位应定期分析评价预案内容的针对性、实用性和可操作性，实现应急预案的动态优化和科学规范管理，出现重大变化时应及时修订应急预案。《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》提出，“十三五”期间全面完成一轮应急预案评估修订。随着机构改革的实施，一些单位正在进行新一轮粮食应急预案修编工作。做好预案修编，应当从以下几个方面着手。

一、明确预案修编的缘由

应急预案修编过程，既是一个总结经验、统一认识的过程，也是一个探索规律、完善流程、创新制度的过程。修编粮食应急预案，首先要明确为什么修编。不是为了完成修编任务而修编，而是针对预案内容存在的针对性不强、实用性较弱、科学性不足和可操作性较差等问题进行修编。要着重查找预案内容是否符合突发事件应对法、粮食流通管理条例、应急工作规章标准、上位粮食应急预案的有关规定，以及与国务院、省、市粮食安全省长责任制若干意见、粮食应急工作有关文件的政策规定是否存在不一致的情形；查找粮食应急指挥机构成员单位机构职责是否发生重大变化，粮食应急工作面临的风险和粮食应急储备资源是否发生重大变化；分析评估预案中粮食应急预警措施、响应措施可操作性方面是否存在突出问题，特别是粮食应急预案演练中发现的问题是否需要作出重大调整。这轮机构改革中，承担粮食应急工作职责的机构名称和职责都进行了重大调整，粮食应急预案需要根据新的变化予以修订。

二、认真组织学习应急法规、预案管理办法、预案编制导则和相关预案

要树立依法应急的思想，认真组织预案修编相关人员学习《突发事件应对法》《价格法》《粮食流通管理条例》等法规文件，明确应急预案应覆盖的应急准备、应急响应、应急处置和应急恢复等全过程内容，熟悉应急预案修编工作程序要求，明确粮食应急预案框架内容要求。特别是预案内容涉及的应急响应处置措施，要清楚地知道法律法规是如何规定的，相关措施的实施权限和程序是如何规定的，以避免预案的内容与法律法规的规定相矛盾。规定的粮食应急状态等级划分标准一定要与国家、省等上位粮食应急预案的规定相一致、相衔接，避免出现上下不一的问题。粮食应急预案与应对价格异常波动工作预案、生活必需品供应应急预案、突发公共事件新闻发布应急预案等应急预案密切相关，预案修编前一定要了解这些预案的规定，以免预案之间内容相互矛盾和冲突。对于这一轮应急预案修编工作中，近期其他省市已经印发的粮食应急预案和本级政府近期批准印发的其他专项应急预案，预案修编人员也要认真的学习，以借鉴其他粮食应急预案中优化了的应急响应措施、保障措施、应急工作流程等内容和支持附件内容。

三、严格依照应急预案修编程序进行

为了提高应急预案质量和规范预案内容，国务院、省、市专门制定了预案管理办法和预案修编指南。各级粮食部门在牵头组织粮食应急预案修编时要做到以下几点。

一是要遵照预案修编原则来进行，把握预案的修编方向，避免走弯路。坚持合法性、可行性、科学性、简便性、协调性修编原则，增强预案的针对性、实用性和可操作性，防止把预案做成摆设和炫耀工作成绩的手段。

二是组织开展粮食应急风险评估和应急资源调查。这是预案修编工作的必备过程。风险评估和资源调查一般可委托第三方专业机构来实施，形成粮食应急风险评估和资源调查报告。风险评估的目的是识别粮食市场供求异常波动涉及的危害因素，分析异常波动可能产生的直接后果以及次生、衍生后果，评估各种后果的危害程度，提出控制风险、减轻或消除危害的可行措施，作为修编预案预警措施或响应措施内容的依据。资源调查的目的是全面调查粮食应急预案启动和应急响应启动后辖区范围内第一时间可调用的应急粮油库存、应急车辆、应急队伍、应急供应和加工网点等应急资源状况，为修订应急响应措施提供可靠依据。必要时，要开展应急工作情况调研，了解预案涉及的下级粮食部门、骨干粮食企业、价格等主要成员单位对粮食应急工作的认识、人员配备、资源掌控、监测预警和应急响应措施熟知情况，粮食库存实际分布、重点粮食消费需求、应急供应加工能力、应急供应网点与人群分布匹配情况等，以便切实掌握日常粮食应急准备情况，做到预案、人员、资源、措施相协调，符合实际。

三是切合实际修编预案内容。针对现有预案与法规文件、上位预案、评估调查、实际情况、相关预案不符或者矛盾、冲突的内容，重点修改。特别是监测报告、分析会商、预警通报、响应措施等方面的内容，着重考虑是否符合实际，是否能操作执行、可靠可行。需要注意的是，不同层级粮食应急预案内容应各有侧重。无论是监测预警还是应急响应，省级、市级、县级层面的应对措施应有所不同并相互衔接，而不能上下一般粗。

四是广泛征求意见和进行专家评审。修编好的预案要书面征求成员单位、下级粮食部门、涉及的骨干粮食企业的意见。对于成员单位反馈的重要意见要认真研究，必要时协商修改争取达成一致意见。专家评审着重评估审查修编后的预案是否符合有关法律、法规和规章的规定，是否与有关预案有效衔接，主体内容是否完备，责任分工是否合理明确，响应级别措施是否合理、简明、管用等，经现场质询、集体研究讨论后形成评审结论。专家评审也可由本级人民政府在预案审批审核时组织进行。

五是进行预案报批和备案公布。风险评估和资源调查报告、征求意见情况和专家评审结论，作为本级人民政府对修改后的粮食应急预案审批的依据。各级粮食部门应当将经专家评审通过、进一步修改完善后的预案送审稿报送本级人民政府审批。

四、着重对预案的主要内容作出修编

根据西安市粮食局对本轮粮食应急预案的修编实践，结合考察河南、山西、湖南等省市县粮食应急预案修编内容，笔者认为进行粮食应急预案修编时，应着重考虑修改完善预案下列重点内容。

一是准确界定粮食应急状态级别。大部分地方的粮食应急预案都将粮食应急状态划分为特别重大、重大、较大、一般四个级别。有的在级别内还划分为特级、紧急、紧张等等级，有的与上位预案级别界定存在冲突，有的脱离本地区的粮食流通和消费实际。笔者认为，特别重大粮食应急状态应按照国家粮食应急预案的规定来执行，重大粮食应急状态由省级预案作出规定，较大粮食应急状态由地市级预案进行规定，一般粮食应急状态由区县级预案予以规定。各级别的具体情形可参照《国家特别重大、重大突发公共事件分级标准(试行)》《陕西省特别重大、重大、较大、一般突发公共事件分级标准(试行)》，结合本地实际确定。比如西安市城六区，一旦发生粮价上涨、脱销断档、群众大量抢购情形，不可能只是一个区发生，几个区会同时发生，粮食应急状态只能确定为较大以上级别，没有一般级别情形。

二是明确粮食应急预案的适用范围，包括层级、地域、突发事件情况等。国家、省级预案主要应对特别重大、重大级别粮食应急状态，地市级预案主要应对较大级别粮食应急状态，区县级预案主要应对一般粮食应急状态。上位粮食应急预案启动时，下级预案同时启动实施。粮食应急预案一般只适用于本级行政区域范围。对于跨行政区域或者特别授权或者委托管理权限的开发区管委会等，应同时明确本级预案是否适用。粮食应急预案属于影响市场稳定的突发事件应急预案，主要解决的是粮食供不应求、价格上涨、市场脱销断档等市场供求异常波动情形，而不是针对地震、地质、洪涝、气象等自然灾害类突发事件涉及粮食应急供应的情形。自然灾害类突发事件粮食应急供应，执行的是突发地质灾害应急预案、地震应急预案、自然灾害救助应急预案等，而不是粮食应急预案。粮食部门应当根据自然灾害类突发事件应急预案，结合承担的职责，制定部门应急预案，以保证自然灾害类预案启动后粮食有效供应。

三是完善和规范粮食监测预警机制。粮食市场监测属于应对突发事件的预防措施，主要对市场粮食供求状况、价格动态进行监测。粮食部门应会同价格、统计、商务部门建立粮食市场供求及价格变化定期分析会商机制，及时评估粮食应急状态，提出应急预警的意见。

四是尽可能明确应急响应的具体措施。应急响应措施是立足现有的资源和权限范围，应对和消除本级预案对应的粮食应急状态的，因而尽可能穷尽本级所能调动和投入的各类资源和力量，以确保在最短的时间内消除粮食应急状态带来的危害和负面影响。确定应急响应措施首先考虑的是动用粮食储备的情况，除此之外应特别重视宣传报告和舆情引导，因为粮食市场供求异常波动对群众的心理恐慌和预期消费行为会产生很大的影响。要特别注意发挥物价、商务、教育、民政、交通、公安、工商或市场监管等部门的职能作用，以发挥各自的职能作用，形成应对合力，确保应急。应急响应措施应确保合法合规，符合本地的资源等实际情况，能够实施操作，以免给善后处置造成麻烦。

五是保障措施要到位。要明确粮食库存保障，应急加工、应急供应、应急运输能力保障，资金、电力、通讯保障的内容。对于粮食储备库点、应急供应网点、应急加工网点分布、应急品种、联络方式以及应急运输承运人、运输能力、车牌号、联络方式等，尽可能作为预案附件内容，以便相关成员单位知晓，做好协调准备。