李磊

【摘 要】随着我国社会的高速发展，需要政府处理的事务越来越多，以至于政府无法沿用传统社会中“一把抓”的管理模式，政府的分权、放权已经迫在眉睫，在公共管理领域也是如此。本文以协作治理为视角，将协作治理模式引入到母婴室的建设与管理中去，提出解决北京市母婴室现状的对策：政府改革、企业执行、培养NGO、公民监督、法律保障和良性沟通，通过在公共服务领域四个组成要素之间的合作、协作模式，来达到最终的行政政策目标。

【关键词】协作治理；母婴室；建设管理

在2015年11月28日，“北京往事网站”公益微博转发了一条一位母亲在地铁里哺乳的照片，并且批其为“裸露性器官”，遭到了网上的一片口诛笔伐，2016年3月6日，歌手谭晶在全国两会期间提出了关于公共场所建立母婴室的提案，她建议各级政府应该将母婴室的建设列入城市规划范畴，制定标准避免有名无实。这些证明了社会对母婴室的刚性需求。

一、北京母婴室现状

2014年，有个专门做纸尿裤的公司--好奇（HUGGIES）在全国范围内做了一个关于母婴室的线下调查，实地走访了15个大型城市、770余家中高檔商场，得到了这样的一个数字--169，意味着大型商场中建有母婴室的比例仅仅为22%。深圳、成都和重庆的母婴室比例较高，在调查的15个城市里，北京仅仅排在第七位。

从2015年以来，母婴室的热度越来越高，受关注度也越来越大，作为首都的北京，在母婴室的建设上也取得了很大的进步，各大商场也都将母婴室建设提上了日程。在2014年，北京绝大多数的公共场所以及公司内部都没有配备母婴室，例如在东直门银座、新世界百货、金地广场，西单君太百货、朝阳大悦城这些大型商场和人流量较大的场所，超过半数都没有设置专门的母婴室。现如今，越来越多的大型商场在政策和商业环境的影响下建设了母婴室，有的更是在每层都开放了母婴室，并且有专门的人员进行每日的清洁。在企业方面，也有企业积极响应《女职工劳动保护特别规定》，在公司内部设立妈咪屋，方便妈妈们进行吸奶等活动。

二、北京母婴室现存问题

为了可以更加准确地评估现如今北京母婴室建设与管理情况，本文通过网络、实地发放调查问卷的形式，对总计130名尚处在哺乳期的女性进行了调查，有效回收总计130份。本次调查问卷通过十五道有针对性的问题，目的在于可以有效的评估现状，并且了解公众对于母婴室的真实需求。

（一）硬件条件问题

1.设施不齐全

对于如今正在投入使用的母婴室来说，最大的问题就是设施不全和人性化不足，在受访者中，69.23%的人认为如今的母婴室最应该改进设施问题。二月中旬，演员马伊俐的一篇关于母婴室的长微博引起了轩然大波，截至到目前已经有了24万人点赞，一度也激发了女性对于母婴室的口诛笔伐。在文中，她提到在虽然在大多数的母婴室中都配有了换尿布台，但是却没有提供洗手池，这样致使在换完尿布后还要转战女卫生间，给使用者带来了不必要的麻烦。另外，或许是为了安全考虑，在大多数母婴室中都没有插座，但是在很多情况下，背奶妈妈都急需插座来使用电动吸奶器。“因为当过两次背奶妈妈我去过很多机场的母婴室，至今没见过一个房间里面有插座和洗手池的，通常只有一个桌子和椅子，以供妈妈直接哺乳，我只能猜设计师都是男性并且从来没有自己带过孩子出行，也从未采访过妈妈们了解母婴室的实际用途。”这一段话也是体现了大多数背奶妈妈的无奈与苦涩。

2.卫生条件差

除了设施不齐全问题，影响女性使用母婴室的另外一大原因就是卫生条件不尽如人意。母婴室的日常清洁、灭菌是非常重要的，如果母婴室的卫生条件堪忧，那这里就不是一个福利的公共设施，而是传播疾病的地狱了。特别是在火车站等流通量巨大、人员构成复杂的公共场所就更应该注意母婴室的卫生。

3.空间小

调查问卷的结果显示，女性对于母婴室适宜大小有着不同的看法，但是都普遍认为现在的母婴室面积过小。在实地参观的母婴室中，有小到只能满足一个妈妈使用的母婴室，也有大到配有儿童娱乐区的豪华母婴室。

在寸土寸金的商业模式下，确实很难较大地扩大母婴室规划面积，但是可以作出最优的折中方案，根据实际调查的结果，满足3-4人同时使用，参照“少食多餐”的模式，在不同楼层设立母婴室，既可以分流，也可以满足人们对于母婴室的最优体验。

（二）软件条件问题

1.挪作他用

在近几年，北京母婴室话题逐渐被人们关注，母婴室的建设也逐渐升温，但是由于没有系统化的监管，有些公共场所的母婴室并没有到被完全利用，或者完全没有发挥出应有的作用。在受访的130人中，有52.31%的人认为母婴室被用作其他用途很困扰她们，有些被用作了储物间，有的被人当作洗手间，更有甚者将母婴室当作吸烟室，这也导致妈妈们无法获得母婴室的最佳体验。

2.指引模糊、位置隐蔽

很多带孩子出门的妈妈都有过这样的体验，在孩子需要换尿布或者急需哺乳的时候，却找不到母婴室，周围也没有关于母婴室的提示牌和信息，最后辗转多人才问到隐蔽的母婴室的确切位置。问卷结果显示，只有17.86%的妈妈对于母婴室的指引路标表示满意。这也反映了一个现状，在很多商场，母婴室并没有被写上提示标牌，或者指引信息不明显，而恰恰在这些商场，母婴室是需要路过很多转角才可以找到的。

出于人性化的考虑，母婴室的标识应该更加醒目，可以改变颜色或者字体大小，在相应的楼层也应该设置指引的箭头路标，方便不熟悉布局的人群可以在最短的时间内找到母婴室。

另外，对于母婴室的位置，受访的130位女性表达了她们的看法，如果母婴室出现在母婴用品区附近会让她们更加方便，这样在购物时出现需要喂奶和换尿布的紧急情况都可以很从容地寻找和使用母婴室。

3.私密性差

由于在公共场所，母婴室的使用是完全免费的，并且并不限制进入母婴室的人员资格，因此很多无关人员都可以随意进出。特别是在没有布帘遮挡或者隔断的母婴室，当妈妈们在喂奶或者换尿布时无关人员、异性的经过，不仅感到尴尬，也会造成侵犯隐私的问题。

4.使用率低

调查数据显示，受访的妈妈们中，有一半以上的人选择用物品遮挡或者回到车中哺乳的方式来进行应急哺乳，而选择到母婴室中进行哺乳的仅仅占到五分之一。

或许有的妈妈是因为不知道所在的场所有母婴室，又或许是对母婴室的状况不满意，从而退而求其次。无论是哪种原因，在北京母婴室的建设管理方面，应该注重宣传，在公益广告上也可以投放母婴室相关的宣传片，提倡使用母婴室，并且在公共场所设置醒目的指示路标，同时也要注重母婴室硬件建设，完善母婴室设施，这样不仅能够彰显城市文明，还可以方便妈妈们出行。

三、基于理论分析北京母婴室协作治理模式构建及实施保障

（一）北京母婴室建设协作治理框架设计

协作治理模式要求在社会治理中呈现多元化趋势，每个主体间都是相互紧密联系的。在北京母嬰室的协作治理建设过程中，政府依旧扮演着主导的角色，但是通过放权等举措，逐步提升了非政府主体在公共管理过程中的地位，运用政府的权威性、公信力等天然优势优化与其他主体之间的联系，充分发挥各自的特点和优势，营造政府、企业、NGO、公民等主体间各司其职的局面。

1.政府主导

政府在协作治理模式中是起着“司令官”的作用，与其他三个治理主体之间都有着紧密的联系。

政府与企业是决策-执行层的组成部分，二者是相互支持的关系，政策的实施效果依赖于企业的执行能力，但是通过有效的措施可以提高企业的积极性，比如财政补贴、赋税减免、有效监管等。

与NGO组织合作时，政府要给予充分信任和理解，并且应在其发展过程中提供必要的资金、政策扶持和得当的监督，以引导NGO组织发挥其功能。

公民是政府的服务对象，公共政策要体现出公民需求，要站在公民的角度去思量政策的整个过程。

2.企业负责执行

企业是政策在社会中的重要载体与执行者，因此企业要正确理解政策，并且要严格履行自身的社会义务。除此之外，它还与NGO、公民有着很多的交集。

近年来，企业和NGO组织的合作模式逐渐形成，越来越多的电视台都与NGO组织进行战略合作，在各个时段播放公益广告，对社会环境有着很好的促进作用。

在公共服务的供给过程中，企业是与公民直接接触的，二者的服务关系需要企业和公民之间要有着良好的沟通与信任，建立企业-政府-公民的机制以解决出现的公共服务问题。

3.NGO承担社会责任

NGO作为自愿性质的组织，在社会救济中有着重要的作用，它可以帮助政府在公共事务管理中发挥更大的作用，改善公共服务的供给质量。

另外，NGO组织在协作治理的过程中应该注意与公民之间的关系，如何扩大民众的参与程度、提高NGO影响力与社会形象等问题也是今后NGO组织与公民之间关系处理问题关键点。

4.公民的义务

公民在公共问题上应承担起社会责任，对于社会问题献言献策，及时反馈政策体验信息，积极参与社会治理，并且进行二次监督，确保政策的实施效果。

综上所述，政府、企业、NGO和公民之间的关系就像是一个人体机构，政府就像是大脑，负责决策等工作，并对其他组成部分有着一定的约束；企业就像是躯干，负责“身体”的运转，受大脑的指挥去进行日常的活动；NGO就像是肝脏，看起来并不起眼，但是非常重要，负责一些辅助性的工作，使得“身体”更为健康，提高躯干的执行能力，以方便大脑的指挥；公民就像是心脏，是协作治理模式的核心用户、公共政策的服务对象，如果没有公民，那么这个“身体”也就没了意义。

（二）基于用户需求分析北京母婴室建设方向

1.在公共场所配置母婴室的理想数量

在现在的大型商场中，很多都是只设有一个母婴室，但是在人流量比较大的时候就肯定满足不了妈妈们的需求，出现排长队的情况。母婴室数量过少并且需要排队也是目前女性选择不使用母婴室的一大原因。调查数据显示，认为配置一间母婴室就足以满足需求的仅仅占10.77%，比较大比例的受访者更倾向于在每层都设置母婴室或者在母婴用品区设置。

虽然在公共场所中，一小块的面积就意味着商机和财富，但是如今商业模式的趋势越发的关注用户体验，良好的消费感受和服务设施也可以推动商业发展和利润的累积。因此，母婴室数量的改善也可以带来商机。

2.需要设置母婴室的公共场所

调查数据显示，母婴室在在人流量大的公共场所的设置问题亟待解决，特别是在大型商场、火车站、长途汽车站等地点。目前，在北京大型商场中母婴室的建设逐渐改善，但是和西方国家还有着一定的差距，在首都机场、部分火车站都配有母婴室，设施也比较齐全，但还是属于少数。

因此，在今后北京母婴室建设方面，应该注重人流量大的公共场所，方便哺乳人群的出行，以公共场所为圆心，逐渐辐射出去，以公共场所为起点，逐渐将母婴室普及到城市的每一个区域。

3.在母婴室中设置男性和女性共用区域

如今，“奶爸”成为了年度热词，在带孩子的奶爸奶妈中，男性的比例在逐渐升高，而现在的母婴室设计无疑会给奶爸奶妈带来不便。在被调查者中，53.57%的人认为在母婴室中需要设置男女共用区域和女性专用区域。

在有限的可用面积里，可以将换尿布、冲奶粉和喂奶粉等设置为综合区，供所有人使用，而诸如母乳喂奶等活动可以设置专门的哺乳间，这样不仅方便、避免尴尬，还可以节省许多的空间，得到最优的配置，因此在母婴室的设计中，核心应该是重视用户群体的需求与体验。

（三）北京母婴室建设协作治理模式的构建

1.政府：外部放权，内部协作

由于在日常政府運作事务上不断放权，遵循市场经济的发展规律，在政府转移支付上可以动用可观的财政费用，在符合多方利益的前提下，通过优惠政策、财政补贴的手段，吸引公共场所、企业建设母婴室，鼓励与提倡企业精神。此外，在公共场所也应根据实地大数据调查的情况，出资完善母婴室设施，做好监管的角色，切实保障福利设施的正常运行，将工作重点落实在母婴室运营服务、用户体验上面，真正地做到“服务型”政府。

在政府内部，要解决部门间的目标冲突和利益冲突，托马斯提出了冲突模型的五种策略：回避、退让、妥协、合作和强制，而在这其中合作是最好的解决方法。此外，还需要理清部门间的职权和权责关系，减少不同机构间的职能交叉，减少矛盾的产生，这同样需要协作。

2.企业：多重机制并举，促进执行

在协作治理体系中，企业是非常重要的一个环节，作为公共服务的提供者，保证企业提供优质的服务、提高企业在公共服务领域的责任感等，都是协作治理理论需要研究的重点，同样也是使公民享受高质量服务的保障。因此，如何令企业愿意去执行政策，或主动的完成政策执行的任务，是协作治理模式研究中的重点，也是难点之一。企业和人一样，注重的也是物质和精神的激励，比如金钱激励、目标激励（荣誉、权力）等，而政府在对企业进行激励的的时候，要注重正向激励和负向激励的结合，以及效果的评估。

3.NGO：强调透明，提升创造力

非政府组织（NGO）是公共管理的主体之一，是政府的“减压阀”和“稳定器”，在协作治理的过程中可以起到非常大的作用，甚至在某些领域中，管理效果可以比政府的相关部门做的更好。另外，由于NGO组织的非营利性，可以在社会公益方面做到务实。因此，在政府失灵或者市场失灵的时候，NGO组织要承担起相应的社会责任，起到促进社会稳定的责任。

4.公民：多渠道参与，实现监督

在协作治理的各个组成要素中，公民是重要的一环。在现代社会中，公民不仅仅是政策效果的受益者，同样还是公共政策的维护者和谏言者。因此对于公民来说，首先应该自觉维护公共物品。另外，公民要积极参与公共政策的各个环节，比如听证会、参加民意调查、积极通过信息反馈渠道反映需求等，进行信息交换。

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