廖红兵

【摘 要】土地是PPP项目的重要生产要素，地方政府以何种方式和价格向社会资本方（项目公司）提供土地，很大程度上影响甚至决定了PPP项目的社会资本方（项目公司）投资回报水平。2022年冬奥会延庆赛区PPP项目现行土地招拍挂出让制度下，创新实施PPP项目土地捆绑招标，引入优质社会资本和可持续发展机制，有效推进项目的实施，对政府运作土地资源补偿型PPP项目有积极的启示和重要的借鉴作用。

【关键词】PPP；土地；捆绑招标

延庆PPP项目是全国首例社会投资人、工程施工总承包和国有建设用地使用权“三合一”招标项目，尤其是其中经营性用地捆绑招标和“ROT（改建-运营-移交）+BOO（建设-拥有-运营）”的运作模式[1]引起业界广泛关注和讨论。

一、项目背景

延庆赛区场馆作为2022年冬奥会三大场馆群之一，将建成绿色生态可持续发展的典范工程。冬奥会延庆赛区PPP项目建设规模约10万平方米，包括国家高山滑雪中心、国家雪车雪橇中心及配套基础设施、延庆奥运村、山地媒体中心及配套基础设施。项目静态总投资约28亿元（不含土地费用），项目合作期限约为30年，分为项目建设期、奥运服务期和项目运营期，整个项目将在2020年6月1日实现竣工。

2022年，北京冬奥会期间，延庆赛区将承担高山滑雪和雪车雪橇项目的比赛和训练。赛后，两个竞赛场馆将继续承办世界杯等顶级国际赛事，同时成为大众体验冰雪和户外运动的重要场所；延庆冬奥村赛后将转换成为山地滑雪旅游度假酒店，为冰雪运动及山地活动爱好者提供服务；周边村落将打造成为一个集民宿、文化展示和旅游服务为一体的冬奥小镇；延庆赛区将成为集国际赛事、休闲度假、冰雪及山地运动、户外教育等主题功能为一体的京郊四季旅游新地标。

二、项目概况

为推进实施2022年北京冬奥会场馆和相关基础设施建设，北京市人民政府市重大项目办牵头负责延庆赛区PPP项目捆绑招标，授权北京市延庆区人民政府（以下简称“延庆区政府”）统筹招标事宜，延庆区政府为项目实施机构，北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称“市规划国土委”）为项目国有土地使用权出让方，北京控股集团有限公司（以下简称“北控集团”）为项目政府出资人代表。延庆区政府与市规划国土委作为招标人，由招标代理人北京北咨工程咨询有限公司负责组织项目的招标工作，采用公开招标方式选择项目的社会资本方。北京住总联合体（住总集团、万科集团、中建一局）中标北京2022年冬奥会延庆赛区政府和社会资本合作（PPP）项目投资人，按照实施方案，北京住总联合体还与北控集团签订股东协议，共同投资组建“北京高山滑雪中心经营有限责任公司”。

项目从2016年8月份开始，先后经历了评估分析、实施方案编制、项目采购等三个阶段。2016年8月，北京市人民政府市重大项目办牵头负责，统筹协调项目准备阶段工作，延庆区政府负责项目征地工作，确定实施范围和边界条件；2017年10月，在通过项目物有所值量值和指数计算定量评价基础上，完成项目的物有所值专家评分定性分析和财政承受能力论证。2017年12月12日，《实施方案》获得北京市政府批复。2018年4月4日，招标人和招标代理机构发布项目资格预审公告。2018年8月23日共有3家国内知名建筑与冰雪运动企业联合体通过资格预审成为中标候选人。2018年8月30日延庆区政府与市规划国土委发布项目中标结果与中标通知书，由北京住总联合体中标本项目，负责项目的建设、运营。2018年8月31日，北京市延庆区人民政府与住总联合体签订框架协议，30日内，北京住总联合体和北控置业与市规划国土委签订《国有建设用地出让合同》，并按规定交纳政府土地出让收益，与北控会都公司签订《土地开发建设补偿协议》，并按规定交纳土地开发建设补偿费[2]。

冬奥会延庆赛区PPP项目公司的组成单位——北控集团、北京住总集团、万科集团、中国建筑一局这四家企业都是享誉业界的大型投资、建设、运营企业。北控集团在APEC峰会、“一带一路”国际论坛等重大赛会上承担过重要服务保障工作，有着丰富的经验积累和雄厚的技术储备；北京住总集团曾参与过2008年北京夏季奥运会曲棍球和射箭场馆建设和奥运保障，参与承建北京市冰上项目训练基地、延崇高速、冬奥会国家速滑馆等重大项目；万科集团2012年进入冰雪事业领域，迅速建立行业优势，成为国内最优秀的滑雪度假管理集团；中建一局是中国房屋建筑、基础设施、环境治理领域的领跑者。

延庆赛区的建设内容分为A、B两部分。其中，A部分包括国家高山滑雪中心、国家雪车雪橇中心及配套基础设施，由市政府全额投资。B部分包括延庆冬奥村、延庆山地新闻中心及配套设施、高山滑雪中心南区热身训练赛道，由北控集团与北京住总集团领衔的住总联合体共同组建的北京高山滑雪中心经营有限责任公司进行投资建设及运营管理。

三、运作模式

北京住总联合体中标的延庆赛区政府和社会资本合作项目，包括B部分的投資、建设以及A、B两部分的改造投资和运营，具体包括国家高山滑雪中心、国家雪车雪橇中心及配套基础设施的改造运营，延庆冬奥村、山地新闻中心及绿地、停车场等配套基础设施的投资、建设及运营。

1、项目运作方式。北京市延庆区人民政府与中标冬奥会延庆赛区PPP合作招标的住总万科中建一局联合体签订框架协议，冬奥会延庆赛区PPP项目将通过“ROT（改建-运营-移交）+BOO（建设-拥有-运营）”的运作模式，进行投资、建设和运营。

2、主要边界条件

（1）政府股权投资支出①。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入应依法进行评估，合理确定价值。根据实施方案本项目政府出资资本金4.01亿元全部由政府方出资人代表（北控置业）以自有资金出资，不占用政府一般公共预算。

（2）项目合作期限。根据招标文件，项目合作期限30年，其中，赛前工程建设期约3年（2018年-2020年），奥运服务期约2年（2021年-2022年），赛后运营期约25年。

（3）项目回报机制为，由项目公司按照市场化原则运营，采取使用者付费模式取得项目合理投资收益，招标人不承担项目的任何补助责任和义务。根据招标文件，特许经营费中标标的150万元/年。

（4）土地使用。项目静态总投资约为：28亿元+土地成交款4.3亿。

四、创新PPP项目用地与社会资本方捆绑招标的启示

土地是PPP项目的重要生产要素，延庆赛区项目PPP招标、土地招标和工程招标三标合一的创新招标方式以及合作模式，成功引入技术先进、管理科学和具有冰雪项目运营经验的优质社会资本，把可持续发展机制引入到冰雪运动事业中，让冬奥场馆更好服务赛事、服务群众参与冰雪运动，是投融资领域改革创新的重要举措，对推行PPP至少有如下几点启示：

1、用好土地资源

PPP模式中，地方政府要注重资产、资源、资本、政策和资金的组合运用，在PPP项目识别和准备阶段，要优先通过资产、资源、资本和政策的适当配置来满足社会资本的合理投资回报要求，而把政府资金作为最后的选择，这样才能有效降低政府财政负担并实现物有所值。如提供土地、完善配套基础设施等。土地是重要的生产要素，也是地方政府用于与社会资本合作的重要资源。县级公共服务是我国公共服务的短板，地方政府可采取灵活的土地政策为PPP社会资本分担风险或获得合理回报。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，对不符合划拨用地目录的项目，可按租赁方式供地[3]，租赁价格根据合理回报确定，或先行先试以划拨方式供地。还可考虑以土地作价出资或者入股方式供地[4]，但应事先制定作价出资或入股方案。

土地作价入股型PPP是现阶段可行、且社会资本乐于接受的模式，有助于减少政府付费/补贴的支出。土地作价入股方式尤其适用于地铁上盖土地、综合交通场站和养老、体育场馆、文化场馆和旅游等领域。

2、PPP经营性土地捆绑开发或资源补偿的必要性

延庆赛区PPP项目的建设内容表明，项目A、B两部分密不可分，经营性部分主要是公益性部分导致的，所以经营性土地捆绑开发或资源补偿有其必要性，也是有意义的。

首先，土地是PPP项目的重要生产要素，土地本身价值和获取方式（政府出让或出租）及其价格很大程度上影响甚至决定了PPP项目的社会资本方（项目公司）投资回报水平。所以地方政府怎么向PPP项目的社会资本方（项目公司）提供土地是一个非常重要的问题，我国现有按照行业和项目性质确定土地供给政策的做法并不适合PPP项目的实际需要。一则，PPP项目用地如果不采取划拨而是招拍挂方式，无法确保土地提供给项目公司，项目建设和运营无从谈起；二则，如果采取有偿出让土地的方式，无论是出租或出让，都势必影响社会资本方的投资回报水平。在既定的合理投资回报水平下，政府的土地出租或出让金越高，社会资本方的报价无疑越高，则政府的补贴、付费或使用者付费势必越高。PPP项目的最终目标是提供政府负有提供责任的公共产品和服务。所以，PPP项目的土地有偿提供方式，相当于地方政府本身从PPP项目谋取经济利益或财政收入，有悖于PPP的初衷，完全是没有必要的。如果将PPP项目用地招标与项目社会资本方招标采购捆绑实施，要求社会资本方对土地出租或出让价格进行报价，并与整个PPP项目的投标报价一并评标。这样既可以保障PPP项目的建设用地提供给社会资本方，又在很大程度上防范地方政府像房地产开发项目一样从PPP项目“牟利”，进而推高使用者付费价格或导致政府付费从左手掏到右手。

业界倾向于PPP项目的建设用地一般应采取划拨方式提供，而有偿出让或出租方式应该作为例外。对于有必要采取有偿出让或出租方式提供土地的PPP项目，考虑到现行土地招拍挂制度采取价高者中标的办法与PPP项目社会资本方招标时一般采取的综合评标办法相冲突，PPP项目用地招标与社会资本方招标合并开展或捆绑招标是十分必要的。但是，如果PPP项目的土地有偿出让招标不再作为单独的程序，就涉及要先修改现行土地招拍挂相关法律法规。

其次，该项目经营性部分的运营属性很强，商业价值到底多大取决于投资人的运营能力。大赛后大型体育场馆运营是个众所周知的世界性难题，全国34个省会城市的运动场馆，超过95%都是亏损的。北京奥运会的鸟巢国家体育馆在赛后遭遇了困境[5]。PPP强调让专业的人做专业的事，大型体育场馆对专业和运营的要求太高，特别是项目产出太复杂、太难以定量评价，采取BOO方式，让社会资本自主投资自担风险自主获取收益，地方政府可以根据项目需要在土地和税收甚至投资资金等方面给予适当支持，是更为有效的方式，避免陷入“蒙特利尔陷阱”②。该项目实施方案评审专家组组长吴亚平认为，主要是担心BOT（建设-运营-移交）方式T回（移交）政府方后经营管理不善又反过来影响公益性部分的有效运营维护。该PPP项目对文体场馆、轨道交通、河道综合治理和公园绿地等PPP项目具有很大的参考和借鉴意义。

土地资源补偿型PPP项目的土地招拍挂可否与社会资本方招标同步进行甚至直接划拨给社会资本方，是PPP顶层制度设计乃至PPP立法要直接回答的问题，也一直是理论界和业界重点关注的问题。在既有土地招拍挂出让制度下，2022年北京冬奥会延庆赛区PPP项目先行先试，创新采用了项目经营性建设用地与社会资本方捆绑招标的方式，有效推进项目的实施。这种将土地与社会资本方捆绑招标的方式除适用于PPP项目建设用地外，亦可用于土地补偿型PPP项目，前提是用于补偿的土地的价值提升系由PPP项目建设和运营导致的，如城市地铁PPP项目沿线的土地，交通场站枢纽周边的土地等。

注释：

①股权投资支出责任是指政府和社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任重的土地等实物投入或无形资产投入应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例。

② 1976年加拿大蒙特利尔奥运会，致使蒙特利尔财政负担持续20多年。大赛后大型体育场馆运营是个众所周知的世界性难题，在每一次大型赛事后主办城市的场馆运营便会出现困境，该现象被称为“蒙特利尔”陷阱。

【參考文献】

[1] 中华人民共和国财政部金融司，关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）[Z].2014-11-29.

[2] 项目信息公开 http：//www.cpppc.org：8083/efmisweb/ppp/projectLibrary/，最后访问日期：2019年1月21日。

[3]《国土资源部办公厅关于印发〈养老服务设施用地指导意见〉的通知》（国土资厅发〔2014〕11号）规定，养老服务设施用地可以采用租赁的方式供应，租赁年限在合同中约定，最长租赁期限不得超过同类用途土地出让最高年限。

[4] 蔡卫华（国土部法律中心副研究员）认为：“目前出让是我国供应国有建设用地的最主要方式，租赁和作价入股均作为补充。出让的方式包括协议出让和招拍挂。公益性PPP项目可以使用协议出让的方式取得土地，未来逐渐在鼓励以租赁方式供地（《养老服务设施用地指导意见》）。个人观点是，作价入股应该成为PPP项目中主要的土地取得方式”，详见《PPP法治建设国际研讨会专题研讨系列二：PPP项目土地取得法律问题》

[5]特许经营项目融资：PP：实务问答1000例/王盈盈，冯珂，王守清编著.一北京：清华大学出版社，2017