邓小红

【摘 要】党的十九大明确提出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施。”这一精神在《中华人民共和国监察法》中得到了体现，监察法第22条将留置这一重要的调查措施确立为监察机关在调查过程中可以运用的法定权限。本文力图通过对“两规”的产生和分析思考，以更好地认识留置，理解为什么要用留置取代“两规”措施。

【关键词】两规；依据；争议；思考

一、“两规”的产生及依据

在中国反腐大业中，恐怕没有什么手段比“两规”更令腐败分子惶惶不可终日了，它是在反腐斗争形势严重的特殊时期，一种纪检监察机关查办案件所采取的特殊组织措施和调查手段，囊括了行政监察部门的“两指”和党的纪律检查机关的“两规”。

行政监察部门的“两指”，最初也叫“两规”，诞生于1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》（1997年5月9日废止）。该条例规定：监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》第20 条规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”。自此，行政监察部门的“两规”变身为“两指”。“两指”是一种行政调查手段，适用对象是违反行政纪律的人员。“两指”的根据也由行政法规上升为法律规范。2010年6月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议对《中华人民共和国行政监察法》进行了修改，但对涉及“两指”方面的内容并没有作出修正。

中国共产党纪律检查机关的“两规”，则诞生于1994年3月25日中共中央纪律检查委员会颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》。该条例第二十八条明确规定“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。据此，“两规”在党内地使用有了依据。“两规”是一种党内调查手段，适用对象是党员。

二、“两规”的争议及思考

“两规”的反腐效能是巨大的。在以往查处的腐败案件中，涉腐官员往往是在“两规”期间交代出违纪违法犯罪的事实。因此，“两规”措施作为突破大案要案行之有效的重要手段，有其特殊意义。用中国纪检监察学院原副院长李永忠的话来描述，“‘两规不能从根本上完全解决腐败问题，但是如果没有‘两规，当前的腐败问题会更严重”。不过，一直以来，各界对于“两规”的争议不断不小。比如有学者就指出，“两规”存在形式上的合法性问题，具体来说，就是与2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》（2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议对《中华人民共和国立法法》做出了修正）相冲突，根据《立法法》第八条规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能制定法律，也就是说限制人身自由的强制措施和处罚必须是法律依据，但“两规”并不符合这一点。

我个人认为，如果对涉嫌违法犯罪党员采取“两规”调查手段，单是依据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，确实有些欠缺。现行宪法第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”“两规”不管怎么说都是一种限制人身自由的调查手段。党员，从法律意义上说，他是国家的公民，他的人身自由应该受到法律的保护。党领导人民制定宪法和法律，党也必须在宪法和法律范围内活动。《中国共产党纪律检查机关案件檢查工作条例》毕竟是党内法规，只是属于中国特色社会主义法治体系的组成部分，不是国家法律，不符合《立法法》第八条的规定，并且在党内法规中的位阶或者说效力又不是最高，只排在第三位。

当然，也有人说“两规”形式的合法性问题，早就随着中央纪委的组织体制调整而得到了解决。1993年中央纪委、监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称的体制，此后，省市县也陆续采用了纪检、监察机关合署办公的体制。1997年颁布的《行政监察法》早就赋予“两指”以合法性。因此，“两规”在形式上的合法性来源，其实就是《行政监察法》第20 条的“两指”，也就是说纪检监察机关查办案件所采取的“两规”措施，从1997年5月9日开始就有了法律依据，也符合立法法的要求，因为《行政监察法》就是一部法律，不是行政法规和其它，并且事实上，“两规”也在不断规范和完善。对这种说法和解释，我认为有一定道理，但并不完全认同。如果这样的解释针对的既是党员又是《行政监察法》的对象，说“两规”形式上具有合法性还是说得过去。不完全认同是因为我认为即便“两规”的对象既是党员又是《行政监察法》的对象，它的依据《行政监察法》在法律的位阶上还是不够。在我国，按照宪法和立法法规定的立法体制，法律位阶共分六级，它们从高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规和规章。《行政监察法》由全国人民代表大会常务委员会制定，只是一部普通法律。我认为，限制人身自由的强制措施和处罚，还是应该由全国人民代表大会制定基本法律来规定。《中华人民共和国监察法》就是由全国人民代表大会制定的，是一部基本法律。

不完全认同关键还在于“两规”的对象很多不是《行政监察法》的对象，说“两规”在形式上的合法性来源，其实就是《行政监察法》第20条的“两指”的解释显然就有问题了，都不是你的对象，何来的适用“两指”的形式合法性？同时一个难以回避的问题是，“两规”一直缺乏足够的法理依据，比如对象随意扩大，刑讯逼供，没有明确规定被限制人身自由的时长等等。《刑事诉讼法》规定，“有证据证明有犯罪事实”的犯罪嫌疑人，逮捕之后的羁押期限一般是两个月，最长七个月。那么，为什么仅仅“有违反行政纪律嫌疑的人员”，却没有被限制人身自由的时长的规定？等等。

从“两规”的产生、争议及思考中，可以深切的体会到用留置取代“两规”措施，解决了长期困扰反腐败的法治难题，实现了“两规”的法治化，是法治建设的重大进步，是以法治思维和法治方式反对腐败的重要体现，是反腐败工作思路办法的创新发展。

【参考文献】

[1]陈光中，邵俊.我国监察体制改革若干问题思考[J].中国法学，2017，0（4）

[2]秦前红，石泽华.目的、原则与规则：监察委员会调查活动法律规制体系初构[J].求是学刊，2017，44（5）

[3]广州大学人权理论研究课题组，李步云.中国特色社会主义人权理论体系论纲[J].法学研究，2015，0（2）