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法国政府权责发生制的改革路径及其启示

2019-06-01马佳欣

智富时代 2019年4期
关键词:权责发生制改革路径启示

马佳欣

【摘 要】新政府會计体系下,权责发生制的引入适应了国际公共会计的发展趋势。借鉴法国政府权责发生制的改革路径,有利于我国政府权责发生制的落地和发展。

【关键词】权责发生制;法国;改革路径;启示

一、背景

《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》将于2019年1月1日起在全国范围实施。新政府会计制度下,行政事业单位采用“双分录”会计核算体系。收入、支出类业务采用以收付实现制为基础的核算体系,资产、负债类业务采用以权责发生制为基础的核算体系。权责发生制的引入,有助于政府建立公开透明的会计体系,加强政府对公共财政资金的管理,帮助政府更好的履行受托责任。权责发生制下的政府会计体系,不仅适应我国政府日趋复杂的业务模式,也符合国际化趋势。

在“新公共管理运动”的推动下,权责发生制已经被很多外国政府采纳。新西兰、英国、澳大利亚建立了以权责发生制为基础的政府会计体系,该体系满足了预算报告和财务报告的双重要求,受到很多国家的热捧。美国和加拿大政府,推行以权责发生制为基础的财务会计体系和以收付实现制为基础的预算会计体,政府信息更加公开透明。法国政府在权责发生制的基础上建立了相互独立的财务会计体系和成本会计体系,形成一套完整的政府会计制度。不同的国家采用了不同程度的权责发生制,其大致可分为四类:完全的权责发生制、局部的权责发生制、特定的权责发生制和补充的权责发生制。虽然各国政府应用情况有所不同,但权责发生制是政府会计的国际化趋势。从启动IPSAS之初,国际公共部门会计准则委员会就确定了权责发生制的未来发展方向。2015年,IPSAS33的公布,为各国政府会计改革提供了重要的参考指南[1]。

二、法国政府权责发生制改革

(一)法国政府会计改革的动因

法国是典型的中央集权国家。地方政府分为四级——大区、省、市镇和市镇机关,都隶属中央政府并受中央统一管理。首先,法国采用高度集权的预算体制。预算管理方面,只是通过上一年度的预算开支调整本年度的预算计划,并且行政部门的力量远超过议会。预算执行方面,中央及地方的财政收支都纳入法国财政部国库集中管理[2]。其次,法国政府更看重各部门对预算和法规的遵守,而忽略了预算收支的效率。以现金收付为基础的政府会计体系,虽然加强了预算收支管理,却忽略了财政资金的使用效率和政府机制的潜在风险,不利于政府信息的披露和政府受托责任的履行。随着经济业务的日趋复杂和新公共管理运动的发展,单一的现金收付制度已经不能满足法国和国际社会的需要。

(二)法国权责发生制改革路径

20世纪90年代以来,法国政府开始推行政府机制运行的公开化、透明化。1999年,法国总理报告首次出现权责发生制,并提及固定资产的折旧方法和金融资产的估价方法。2001年,法国议会通过《财政法组织法》,明确提出法国政府要建立三套会计体系,在现金收付制为基础的预算体系上,逐步建立以权责发生制为基础的财务会计体系和成本会计体系,同时要提供权责发生制为基础的政府财务报告。新法案的颁布,为政府权责发生制改革奠定了良好的法律基础,也标志着政府改革的正式开始[3]。

首先,法国政府创立了公共会计准则委员会,并在财政部成立升级任务司,在组织机构方面推进权责发生制改革[4]。委员会成员不止有公务人员,还有具备丰富知识和经验的各类社会人士。其次,规范准则制定流程以保证准则制定的效率和质量。另外,建立政府预算与会计信息系统以及财政管理信息系统,为新旧政府会计体系的衔接提供充分的信息支持。在推进过程中,法国采取了先易后难、逐步推进的战略布局。2001年,法国只在政府体系推进权责发生制改革,预算会计体系仍采用现金收付制。与此同时,法国选择40%的预算部门作为会计改革试点,培训各部门会计人员,总结经验并适时调整改革进度[5]。2006年,法国政府会计改革基本完成。

(三)法国权责发生制改革的特点

当前法国政府采用三套相互独立的会计系统。政府预算系统以收付实现制为基础,加强资金收付管理;政府财务系统以权责发生制为基础,反应政府资产负债、权益和现金流量状况;政府成本会计系统以权责发生制为基础,全面衡量政府成本费用管理情况。“三轨”并行的政府会计体系,综合了权责发生制和收付实现制的优势,有助于政府全面绩效管理。

改革不是一蹴而就的,法国政府权责发生制改革的难点集中在新旧制度核算的衔接、财会人员素质的培养和社会公众的质疑。然而,法国政府权责发生制改革取得了成功。成功的主要原因为:在顺应时代潮流的基础上,法律和制度先行,法国构建了改革的整体框架,并且确立了先易后难、逐步推进的战略布局;在改革推进过程中,法国注重政府和非政府力量的协调推动,并且为改革提供了大量的信息和人才支持。

三、法国权责发生制改革给我国的启示

(一)制度先行,确立权责发生制改革的整体框架,全面部署改革的战略布局。不同程度的权责发生制改革会对政府造成不同程度的冲击。法国采用的先易后难、逐步开展的审慎改革方式,为我国权责发生制改革的后续开展提供了思路。可以自上而下,建立试点和信息反馈机制,随时调节改革的进度。

(二)做好新旧政府会计、预算会计和财务会计的的有效衔接。法国的预算会计和财务会计体系彼此独立,理清二者的关系减少了权责发生制改革的阻力。首先,我们要分析比较预算体系和财务体系的区别和联系。某些项目会采用“双分录”的记账模式,但权责发生制和收付实现制由于确认时间的不同会产生时间差异,如何在差异的基础上综合分析财政管理和资金收付情况,需要进一步探讨。

其次,我们要充分研究权责发生制下资产、负债的核算工作,做好衔接。固定资产按照持续经营和会计分期原则可以分摊成本,但政府固定资产的估价是个难题,尤其对于有特殊意义的纪念碑、博物馆等长期资产和石油、天然气等公共资源。在收付实现制下,政府为承担责任收取的费用可以直接按费用核算,但权责发生制下与负债有关的财政资本必须包括在预算文件中,其中为可持续发展而承担的债务支出以及涉及到社会保险基金和养老资金缺口的隐性负债问题需要进一步思考。

(三)注重技术支持和人力保障。权责发生制改革牵一发而动全身,不仅涉及到制度的变更,还涉及到会计人员的素质培养和政府新型信息系统的构建。因此,各级财政部门和财会人员培训机构要配合政府权责发生制的改革动向,促进会计应用软件的升级和信息系统的完善更新,帮助提升工作人员素质。

【参考文献】

[1] 国际公共部门会计准则及其对我国政府会计改革的启示[J]. 应益华.预算管理与会计.2016(12).

[2] 法国政府预算与政府会计改革:评介与借鉴[J]. 路军伟,陈希晖.审计与经济研究.2009(03).

[3] 法国政府会计准则体系演进及其借鉴[J]. 殷红.财会通讯.2010(07).

[4] 发达国家政府会计改革对比研究与经验借鉴[J]. 陈晓.预算管理与会计.2018(01).

[5] 我国政府会计制度变迁的路径选择[D]. 宋伟官.东北财经大学2015.

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