楚琪芸 刘柳

【摘 要】中央政府与地方政府是我国政府体制中的两种不同而又有着密切联系的两种机构。中央政府与地方政府两者在作用上不可替代，要求两者在明确划分两者权限的同时，赋予中央控制地方政府的相应权力，是中央与地方关系中不可分割的两个方面。当代中国中央与地方的关系是在特定的历史条件和体制因素的条件下形成的，这种关系随着中国社会的发展和体制的转型，正在发生改变。为此，在当前我国进行政治体制改革的大背景下，在我国进行政府职能改革的趋势下，研究中央政府与地方政府的关系就显得尤为重要和必要了。

【关键词】中央政府；地方政府；关系

从政权的根本组织原则来说，中国的整个政权体系是按民主集中制原则确立的。就中央政府与地方政府关系而言，中央政府既要保证有足够的权威来实现统一领导，又要保证地方政府应有的自主性和创造性，从而使中央政府和地方政府两方面的积极性都得到充分的发挥。这一原则完全符合象我国这样一个单一制国家协调中央政府与地方政府关系的基本规律。然而，这一原则在指导具体的制度设计中，并没有彻底转化为科学的制度规范和法律规范，还主要停留在非操作化、非制度化的原则层面上。也就是说，民主集中制原则下形成的中央政府与地方政府关系并非是一种完全制度化和法律化的关系，而主要是一种靠权力和信仰来维系的政治关系。

一、如何研究中央政府与地方政府关系

研究中央政府与地方政府的关系，有助于我们了解它们之间的关系，了解它们的职能，有助于我们认识它们之间职能发挥的机制，从而更好的进行政府职能的改革，提高我国政府的行政效率，并且建立一个较好的政府决策机制，促进我国政治水平的发展。可以说，当中央政府与地方政府关系比较协调时，这个国家或社会的发展就会比较兴旺和强盛；而当中央与地方之间关系相互对抗矛盾时，这个国家或社会的发展就会受到一定的阻碍，陷入动乱和衰退之中。研究中央政府与地方政府的关系主要从两个角度进行，即对中央与地方在权限划分的角度和从中央控制的角度。

（一）权限划分的研究角度

中央政府与地方政府关系的主要内容是权限划分。但是中央政府与地方政府的地位与作用，规定了它们存在的相互不可取代性，也规定了两者的某些权限是不可缺少的。因此，中央政府与地方政府关系中的权限划分，实际上是在一定的范围内进行的。中央政府与地方政府在权限划分上必然存在一个极限，即有些权限必然只可能由其中一个来承担，即存在一种应有的权限。例如有些维护国家统一和独立的权限只能由中央政府来行使。同样的，如一些与居民的日常生活直接密切相关的社会事务，它只可能由基层地方政府完成。如何处理好中央与地方的权限的划分，这与一个国家的社会制度、地方体制、政府层次、历史传统相联系。我国的中央政府与地方政府是在国家结构、地方体制相同，在其他权限划分的差异上进行比较，权限划分上主要涉及两个领域：政治的和行政的[1]。

（二）中央控制的角度

中央政府对地方政府的控制，是指中央政府对地方政府权限行使（或不行使）所实施的控制。中央政府对地方政府的控制主要有立法控制、行政控制和财政控制三种手段。此外中央政府与地方政府的关系还体现在沟通与合作上。政府间的合作有政治上的合作，行政上的合作，财政上的合作；政府间的相互沟通与影响的渠道：议会机关中的地方代表，非官方的地方政府联合组织以及其他非正式渠道等。

二、西方国家中央政府与地方政府关系特性

西方国家中央政府与地方政府关系模式大体有三种：联邦分权模式、单一集权模式、单一分权模式。这三种模式的典型代表国家分别是美国、法国、日本。现代西方国家由于社会历史、文化、宗教、民族精神以及社会组织和结构的差异，使他们的中央和地方關系在国家结构和中央与地方权限范围内有各自不同的特征。但仔细考察其中央与地方的关系，可发现有明显的共性：

（一）中央集权化和地方分权化

中央集权化和地方分权化始终贯穿于西方国家中央和地方关系的发展过程。现代西方国家中央和地方关系演变有两种不同倾向：第一，中央和地方由分权走向集权。美国初始建立的是相对松散的邦联制，后过渡到相对紧凑的联邦制，以后又在经济发展中多次出现集权化趋势。20世纪初，又由双重联邦制过渡到合作联邦制。第二，中央和地方关系由集权走向分权。法国大革命后建立的是高度集权制国家。随着经济发展逐步放权，到20世纪80年代日臻具备了地方自治的集权制国家结构特征。

（二）协调关系手法为法制和财政控制

西方国家协调中央政府与地方政府关系的基本手段是法制和财政控制。法制原则是西方在协调中央政府与地方政府关系中被奉为基本原则的一项，体现着“法治不断加强，人治逐步弱化”的趋势。这主要是因为西方国家法治化发展进程比较快，法治化历史比较悠久，各种法律也比较成熟，全面和完善，大部分事件都有法可依。西方国家中央和地方的关系不仅都建立在明确而广泛的宪法和法律基础之上，而且都努力通过法律化、制度化、程序化的手段来协调中央政府与地方政府关系和矛盾。这使中央和地方关系能在法律基础上保持相对的稳定。相对于“人治”而言，“法治”更加规范，也更符合时代发展的需要。另外，西方各国中央政府还建立了一套比较完整的“财政制约和推动机制”，并以此来调控地方财政和行政，引导地方政府的决策。这一机制以中央政府通过分税制控制一部分收入，然后通过财政拨款、财政补贴来推动地方政府执行国家政策和协调社会发展。

（三）地方政府的职能不断扩大

现代西方国家地方政府的职能不断扩大，普遍存在着有限自治。随着国家垄断资本主义的发展，在福利经济的推动下，西方国家地方政府的职能不断扩大，有的西方国家地方法律甚至与国家型法律相冲突。联邦制国家一段时间的集权趋势使中央包袱沉重、效率低下，美国推行的尼克松“新联邦主义”及克林顿的“政府企业化”改革等等，都是将部分中央权限和事务还于地方政府的尝试。单一制国家战后经济的发展也促使中央政府将大部分管理公共事务的职能下放给地方政府，使地方政府成为社会提供服务和管理的主要机构。随着地方职能的扩大，打破了传统中央与地方相互隔离、完全地方自治的局面，使完全自治走向在中央监控下的有限自治，也使传统中央集权国家赋予地方政府一定的自治权，有限地方自治是战后各国普遍存在的现象[2]。

三、影响中央政府与地方政府关系的因素

（一）非政治因素

我国是一个幅员辽阔、地理环境复杂的国家，许多地方被分割成彼此隔离、经济上相对封闭且有独立性的区域。这些地理环境方面的因素影响了政府间纵向关系。为了确保国家的领土完整统一，中央政府给予地方，特别是落后偏僻地方更优惠的财政补贴。也因为地理环境的巨大差异导致各地方发展极不平衡，在资源贫乏的地方对中央政府的依赖就更多，所以，在这些地方实行中央政府的政策和方针更容易，而在资源丰富的经济发达地方，往往对中央政府的权威构成极大挑战。改革开放后，经济体制和经济发展水平都发生了翻天覆地的变化，市场经济体制作为配置资源的主要手段在发展中起了不可替代的作用。从中央到地方有效的实现由计划经济体制转变为市场经济体制，是我国保持经济持续发展的根本所在。经济发展水平也是影响中央与地方关系的重要因素。还有科学技术发展等因素也影响着中央与地方的关系，由于科学技术的发展拉近了各地的距离，在信息资源共享方面发挥了极大的作用，方便了公民与政府之间的沟通，使中央政府的政策和方针能更有效实施[3]。

（二）政治因素

中央集权和地方分权是权力在一个国家内部的划分形式，但是却深刻地影响了一个国家政策的形成机制和执行机制。在中央集权制条件下，中央政府集中国家权力是最主要的方式，地方受中央的制约，中央政府负责协调全社会的可持续发展。中央政府所制定的全国性的政策，在全国范围内具有约束力，地方所制定的政策不能与中央政府的政策相违背。在地方分权的情况下，中央政府和地方政府都在宪法规定的范围内行使权力，地方政府可以根据自身的发展条件独立制定自己的政策。改革开放以前，中国没有真正意义上的独立的地方政府，所有的地方政府，都不过是中央政府的派出和代理机构。改革开放后，由于“放权让利”，地方政府在很多领域内，获得了较大的权利，而地方政府权力尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，是一种优势互补胡模式，而不再是完全的垂直管控模式。在实际政治生活中，处理政府间纵向关系已经成为世界各国政府运行的主要内容之一，但是，制约政府间纵向关系的影响因素各有不同，没有两个国家的政府间纵向关系发展模式完全相同。目前，我国需要根据经济体制的变化，调整政治体制，一些在计划经济条件下建立胡政府管理模式，已经不再适应市场经济发展的要求，与此相关的政府间纵向职能配置、权责分配、机构设置等方面的改革一定需要根据经济的发展和社会的进步适时做出改革，才能逐步消除影响中国政府间纵向关系协调发展必须的症结，在改革中进一步完善政府管理。

四、中央政府与地方政府关系调整应坚持的原则

（一）必须符合中国国情

不论中央政府和地方政府的关系如何调整，都要始终坚持一个重要原则，那就是必须符合我国国情。调整中央政府与地方政府的关系是为了让中央对，国家更加壮大，社会发展更进一步，推动经济发展更上一层楼。所以，中央政府与地方政府关系的调整必须从实际出发，根据我国当下的国情、矛盾、需求做出系列调整，才能算是对症下药，就我国而言必须坚持单一制国家结构形式下的中央和地方关系发展的基本方向。我国的中央政府与地方政府关系不论如何调整，都要守好相关底线，中央集权不能退回到高度集权制，也不能按联邦制结构形式下的分权特点进行地方分权。中央政府与地方政府关系的调整必须反映出单一制国家的特点，并坚持和完善民族区域自治和特别行政区制度[4]。

（二）必须适应时代的发展

中央政府与地方政府关系调整必须适应时代的发展，要根据当时的时代背景与经济基础来做出一定的调整，所以中央政府與地方政府的关系必须适应一定时期内经济、社会发展的需要，要有助于社会进步和生产力发展。我国中央和地方关系的调整要随着经济、政治体制的改革循序渐进地进行，适应一定时期经济社会发展的需要，不应超越和落后当时的实际，这样才能达到调整关系的目的。

（三）坚持“稳中求变、变中求稳”的方针

在新的形势下，我国社会的利益分化和重新整合正在悄然进行，社会性矛盾和冲突日益突出，和谐与稳定是不变的方针。稳定也是改革和进一步发展的先决条件，正确处理改革、发展、稳定的关系尤为重要，只有确保国内稳定，社会和谐，才能为改革，为发展提供良好的环境与氛围。“稳中求变”就是要求中央和地方关系调整必须在政治、社会发展相对稳定的条件下进行；“变中求稳”就是要求中央和地方关系调整要有利于政治、经济、社会发展，决不能诱发社会矛盾的冲突。所以在调整中央与地方政府关系时，也要始终坚持“稳中求变、变中求稳”的方针。

五、我国中央政府与地方政府存在问题的原因

（一）中央政府和地方政府之间权责划分不科学、不合理

中央政府与地方政府之间在许多问题上都没有明显的权责划分，例如有些问题是双方都介入的，但是由于没有明显的权责划分，谁都不对这事负责任，从而造成办事不力，解决效率低。

（二）法律制度不健全

我国没有完善的法律对中央政府与地方政府的权限进行一个有效的划分，一些法律条文只是原则上的规定，但真正执行起来却很弱化。而且法律条文的规定又是笼统的、泛泛的，没有一个合理的、明显的、细致的规范。

（三）中央对地方政府的监督尚未完全成熟

中国实行单一制的权限划分，由于我国实行一个科层制，地域广泛，科层繁多，中央对地方政府的监督和管理并没有完全成熟。在当前中国的政府治理中，高度重视对公职人员的廉洁监督，但是仍处于一个事后监督的阶段，多数通过反面事例进行警示教育，尚未建立成为一个成熟的过程监督体制。

六、妥善处理中央政府与地方政府关系的建议

（一）确立中央主导原则

1、明确中央规划决策

基于中央集权型单一制的结构形式，我国事权划分以及支出责任匹配的改革必然需要中央层面的顶层设计。“完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，说明中央对于相关改革已经走出了实质性的一步，即改革目标的确立。从确认目标，到明确方式，再到制定方案，在改革规划的层面，均将以中央决策为基本依托[5]。

2、明确中央领衔过程

全国各级政府在当前事权配置体制运行过程中呈现出的问题及其一般规律，是集合全国顶尖学者进行针对性的研究，最终提出顶层制度设计方案；二是借助单一制下中央对于地方的传统优位与权威，通过行政管理乃至执政党内部的科层体制，获得较高的实施效率和实现效果；三是由于重要立法事项实行中央保留，故相关改革能够及时和全面地得到中央立法的基础支持，法制保障程度较高；四是地方作为中央和地方行政体制改革的配合者，承担的改革责任风险较小，更能放开手脚聚焦改革的实施。

3、明确中央决定剩余事权

剩余事权是指在中央事权、地方事权和共同事权之外无法通过既有的法律规范或法律原则确定归属的事权。政府承担着重要的公共事务的管理，但中央也应尊重地方政府的自治权、管理权，更多的是一种宏观调控的能力。另外，通过适当的放权，让地方政府有自主权，也可以提高中央政府的权威，中央政府掌握着主要的事务管理，在经济、制度、法律等方面还起着一个决定性的管理。

（二）明晰中央政府与地方政府各自的职责权限划分

首先需要合理划分中央政府与地方政府的职责权限，其次，在合理划分中央政府与地方政府职权的基础上，使中央政府与地方政府关系规范化、法制化，也就是说，中央政府与地方政府应在法治基础上形成新型的权利义务关系。再次，强化中央政府对地方政府的监督。为了保证中央政府对地方政府的有效监督，必须建立健全相应的监督机制，变直接的行政干预为主，为间接的法律监督、司法监督、行政监督和财政监督相结合。

七、结论

通过对我国中央政府于地方政府关系的研究以及问题的解决，有助于我国政治体制改革，政治职能的转变，我国的政治文明会进一步发展。最后，要说明的是完善我国中央政府与地方政府关系的基本思路是，通过行政的、财政的、法律的等种种手段，在“维护中央权威”和“尊重地方政府利益”这两大基石上，合理划分中央政府与地方政府的责任和权力，既在地方政府分权的基础上实行中央集权，又在中央集权的领导下实行地方政府分权，进而达到两者之间的动态统一和平衡。

【参考文献】

[1]曾伟，罗辉.地方政府管理学[M].北京：北京大学出版社.2006年.

[2]谢庆奎，佟福玲.政治改革与政府转型[M].社会科学文献出版社.

[3]宣晓伟.现代国家中央与地方关系的基本特征——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二[J].中国发展观察杂志社，2014.

[4]曹丽.我国中央政府与地方政府的利益博弈分析[J].南京审计学院学报，2009（2）：11-13.

[5]褚娟.淺析当代中国的中央与地方关系[J].商，2015（21）：44.