倪颂文

【摘 要】在当前全面从严治党的背景下，党内监督与党外监督在整个社会主义的监督体系中，相互补充、相互促进，共同构建起权力监督制约的两大支柱。因此，相较党内监督而言，党外监督具有不可替代的重要意义。

【关键词】全面从严治党；党外监督；党内监督；重要意义

一、引言

党的十九大报告指出“全面从严治党永远在路上，一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。”苏联共产党失败的教训亦表明：“任何一个组织如果没有强有力的外部监督和推动，就会弱化自我约束，丧失发展动力，最终走向衰败。” i正如列宁指出，马克思主义政党开展民主活动至少包含三个方面，即“完全的公开性、选举制和普遍监督” ii。在这三个方面中，“监督”是最后的一道关口和防线。因此，在当前全面从严治党的背景下，党内监督基本制度虽已确立，但不足以为全面从严治党提供有力的完备的保障，还需要与党外监督相结合。尤其是从一党执政来说，保证中国共产党的各级组织和党员干部自觉接受党外的监督尤为重要。也即，中国共产党的监督机制应当是以党内权力之间的监督制约为基础，党外权力对党的监督为保障的全方位的权力监督保障体制。

二、党外监督的概述

（一）党外监督的内涵

党外监督是指依照国家的法律、法规和有关规定，由党的统一体外的组织、单位或个人，对党组织、党员尤其是党员领导干部的行为进行的监察督促的活动。根据党内监督条例第三十七条、第三十八条、第三十九条的规定，党外监督保障制度主要包括人大监督、监察监督制度、司法监督制度、民主党派和政协监督制度、群众监督机制、舆论监督机制。监督主体主要有人大监督、监察监督、司法监督、民主党派和政协监督、群众监督等。监督的重点对象是党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部。

（二）关于党外监督的文献综述

目前学界对党外监督的研究内容较为分散，关于党外监督保障的研究内容较为分散，主要从党外监督的不同主体来分析，有人大监督、监察监督、司法监督、民主党派和政协监督、群众监督等。在人大对党的监督的研究上，朱德清认为人大对党的监督是加强党执政能力建设的客观要求。iii王忠祥指出需要通过对人大对党的法律监督进行法理性、必要性、可行性以及操作性的综合分析，增强党接受人大法律监督的自覺性、主动性。iv朱文兴指出应当找准人大监督在监督体系中的定位，创新发挥人大的职能作用。v郭道晖认为人大监督有利于提高党的权威和改善党的领导。vi

在对国家监察制度的研究上，马怀德指出了国家监察体制改革的重要性和主要任务以及当前在国家监察体制改革中的难点是与司法机关的衔接以及如何对国家监察机关进行监督的问题。vii魏昌东指出国家监察制度的改革必须坚持立法体系建设的法治原则导向，进行系统规划、科学设计。viii童之伟提出将监察体制改革全程纳入法治的轨道，并制定监察委员会组织法和其他配套的法律。ix

关于司法监督制度的研究，当前研究的文献多是对司法的监督，如梁平等提到司法监督主体众多易影响司法权独立公正行使，需要对司法监督资源优化整合。x王世勇指出在司法机关的多种监督方式中党对司法机关的监督更具优越性。xi而涉及司法对党的监督方面的内容，相对的文献资料很少，散见于其他的文章内容中，如胡峻指出司法监督是实现社会公正与维护行政行为公信力的需要，是监督和制约行政权力运行的需要，是行政行为正当性的基础，是保障公民正当权益的需要。xii

在民主党派和政协监督制度的研究上，赵波从民主党派和共产党之间的关系分析，指出了民主党派对共产党的监督重大意义。xiii王芳芳指出必须充分发挥党外民主监督的作用，改变民主党派在发挥监督作用方面形同虚设的现象。xiv樊东光认为人民政协的监督职能应当具体化，形成一套相对独立的监督体系。xv

在群众监督保障的内容方面，王俊淇研究习近平的群众监督思想，分析了群众监督的观念视野，实践取向，价值追求这三个维度的内容。xvi崔新生从全面从严治党的角度指出需要从法律规范、思想观念、制度保障、组织机制等方面构建一个科学高效的人民群众监督机制。xvii潘彩霞等指出构建党的监督管理体系是加强党的先进性建设的重要途径，建立健全有效的监督管理机制。xviii

综上所述，学术界对党的监督保障的研究一直没有间断，特别是近年来更是一个热点。但相对党内监督制度的研究现状，党外监督的研究内容较为单薄，尚需进一步深入探讨与实践。

三、党内监督与党外监督的区别与联系

党的监督根据监督主体的不同有党内监督与党外监督之分，但两者的根本出发点是相同的，都是为了服务于党和人民群众的利益。是故为了使党外监督发挥高效的监督作用，需要对两种监督的区别和内在联系有深刻理解。

（一）党内监督与党外监督的区别

党内监督是指以党内民主为基础，以党的各级领导机关、党员干部及其行使公共权力的行为为重点监督对象，包括全体党员、各级党组织等党内各主体之间，依照党章和党内法规相互监察、相互督促，确保党内生活按照既定的制度规范运行的活动。与党外监督的区别主要在于：一是行使监督权的主体不同。党内监督行使监督权的是全体党员和各级党组织，而党外监督行使监督权的主体是党组织体外的组织、单位或个人；二是监督的主客体关系不同。党内监督是内部监督，监督主体与监督对象属同一个系统，彼此联系较多，存在一定的利害关系。党外监督属于外部监督，监督主体与监督对象来自不同的系统，彼此联系相对较少，利害关系也相应较少。三是监督的地位不同。在整个监督体系中，处于核心地位的是党内监督，党外监督起到的只是补充和辅助的作用，处于监督的外围和基础。

2、党内监督与党外监督的关系

党内监督和党外监督是从不同视角来对公权力运行所进行的监督，确保公权力的廉洁公正，不断提高党的执政能力，巩固党的执政基础。

（1）党内监督与党外监督互为补充。对于整个国家政治、经济和社会生活而言，仅靠一个方面的监督是不可能承担起全部的监督任务，而是需要构建起立体的网络化的监督机制，使各监督机构在监督职能上互为补充，保障监督的无死角全面覆盖。

（2）党内监督与党外监督互为条件。虽然监督体系是以党内监督为核心，党外监督为辅助，但两者在发挥监督的作用方面是彼此联系，互为条件的。党内监督须以党外监督如群众监督等为基础，以司法监督等为保证。同样，党外监督也必须依靠党的领导，党的监督，否则其作用也将难以充分发挥。

（3）党内监督与党外监督相互渗透。由于党内与党外监督的对象并非都集中在各自的监督体系之内，而是交叉分布在各个部门之中。比如在行政机关内既有行政干部，又有党的组织和党员，还有一般群众。所以，在对行政机关的监督中既有行政监督对象，又有党内监督、群众监督和舆论监督、司法监督的对象。监督对象具有交互共同性，即你中有我，我中有你，相互渗透。

（4）党内监督与党外监督相互协调。作为监督体系的两大支柱，党内监督与党外监督在监督过程中，并非各自为政，而是需要彼此协调，互相帮助。比如在遇到一些牵涉面广、政策性强、监督对象互为交叉的疑难问题和案件，就需要各监督系统加强联系，共同研究这些疑难问题和重大案件，协调各监督部门的工作关系。

當开展党外监督时，发现被监督者有严重违反党纪的情况，就应及时向有关党组织通报，提供必要的信息材料。同样，当开展党内监督时，如涉及违法犯罪等党内监督无法解决的问题，则需移交司法机关解决处理。

四、党外监督的重要意义

党外监督相对党内监督而言，具有不可替代的作用。其重要意义在于：

1、由中国政党制度决定的党外监督的必要性。由于中国是共产党领导的多党合作和政治协商制度，即一党领导多党合作、一党执政多党参政的制度，所以作为一个长期执政的政党，仅靠党内监督是不够的，必须接受来自党外的监督。尤其是对于一个拥有8900万党员的大党来说，解决自身存在的问题，除了强化自我监督，外部监督是非常有必要的。

2、由中国共产党的先进性决定。中国共产党是先进分子组成的政党，扎根于人民、权力来自于人民，是为人民服务的党。其先进性决定了党要自觉接受群众监督，同时也决定了群众有资格来监督中国共产党。党外监督主体的广泛性和监督形式的多样性，更好地保证了执政党在决策时的依纪依法，体现政党的先进性。

3、由中国共产党执政的合法性决定。政治学上提到执政的合法性是指民众对于现存政治政权和社会秩序的信任、支持和认同。用邓小平的话说，就是人民“支持不支持”、“拥护不拥护”、“答应不答应”。中国共产党作为执政党拥有行使公共权力，关系广大民众的利益，所以其监督就不仅是党内的事务而成为公共事务，需要受到社会公众的监督，以保证其执政的合法性。

4、由党内监督机制的局限性决定。党内监督属于“同体监督”，即监督的主体与客体属于同一个系统中，监督主体之间存在利益关系，一定程度上影响了监督的客观公正性：一是立场相同造成判断上的局限。由于执政党地位、立场基本相同，势必在对问题的认识和把握上也会作出差不多的判断，如此在监督中就不易及早发现问题加以解决。二是关系牵连造成难以监督的局限。党内监督机构同党的各级组织存在着上下级关系或隶属关系，没有独立行使监督的权力，造成上级可以监督下级，对同级和对上级的监督难以进行，易使监督流于形式。如查处的党内违纪违法案件中，很少有同级纪委检举同级党委主要领导或党委班子违法乱纪的案例。而党外监督属于异体监督，监督者与被监督者一般没有隶属关系，且监督主体广泛、形式多样，具有一定的超脱性，有助于保证监督的客观性与公正性。

注释：

i 陈国权：《政治监督论》，学林出版社2000年版。

ii 列宁：《列宁全集》，人民出版社1986年版。

iii 朱德清：《论人大的益督与党的执政能力建议》，《阵地与熔炉》2005年第2期。

iv王忠祥、韦宝平：《试论人大对党的法律监督》，《前沿》2012年第3期。

v 朱文兴：《论提高党的执政能力与发挥人大监督职能》，《山东社会科学》2005年第5期。

vi 郭道晖：《党的领导与人大监督》，《理论法学》2001年第3期。

vii马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》2016年第6期。

viii魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辨正：属性、职能与职责定位》，《法学》2017年第3期。

ix童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，《法学》2016年第12期。

x 梁平、李庆保：《论我国司法监督资源的优化整合》，《法学杂志》2014年第11期。

xi王世勇：《浅析新形势下党对司法机关监督的优越性》，《法制与社会》2014年第12期。

xii胡峻：《对不良行政行为的司法监督》，《理论探索》，2015 年第3 期。

xiii赵波：《论我国执政党与参政党的监督关系》，《广西社会主义学院学报》1998年第2期。

xiv 王芳芳：《从苏共解体看党的监督机制建设》，《社科纵横》2012年第9期。

xv樊东光：《党的监督工作中存在的问题及对策》，《长春理工大学学报》2015年第10期。

xvi王俊淇：《习近平群众监督思想的三重维度》，《求实》2015年第12期。

xvii崔新生：《论全面从严治党进程中人民群众监督机制的构建及优化》，《理论导刊》2016年第9期。

xviii 潘彩霞、安雅丽：《构建党的监督管理体系是加强党的先进性建设的重要途径》，《企业家天地》2006年第9期。