张迎明

【摘 要】在社会经济快速发展的今天，作为中坚力量的国有企业已经成为推广PPP模式中的主要力量。鉴于国有企业资金力量雄厚，技术条件成熟，发展空间巨大，在PPP项目推广中，相比民营企业及其他各类企业更具竞争优势，因此地方政府更愿意与之进行深入合作，以获得稳定可靠的合作关系和充分的利益保障。本文从分析PPP模式的特点及核心要素出发，结合我国国有企业现状，论述了国有企业参与PPP模式面临的各种挑战和现实短板，剖析了国有企业的优势和面临的机遇，进而提出了保持这种参与优势应采取的有效对策。

【关键词】国有企业；PPP；机遇；挑战

PPP项目是指政府公共部门通过社会资本方或与社会资本方一起组织高效完成的目标，从而实现政府公共部门的职能。一方面PPP项目一定是公共投資项目，其目的是为了实现政府公共部门的目标，进一步实现政府公共部门的职能；另一方面，PPP项目一定是通过社会资本方参与来实现。社会资本方包括国有企业、民营企业以及其他各类企业，国有企业作为我国国民经济发展的重要支柱，在PPP模式的推广实践中扮演着提纲挈领的作用。

一、PPP模式的特点与核心要素

PPP模式作为一种科学的合作模式，其建立在平等合作的基础之上，通过市场机制运作，达成政府资源的高效利用、公共产品的丰富和公共服务的优化，在实践应用过程中具有明显的特点。

（一）PPP模式的特点

首先，PPP模式具有多样性的特点。当前，我国的PPP运作模式主要包括三大类十种形式：一是管理外包类：主要采用MC、O&M两种形式。二是特许经营类：又分为租赁类BLT形式和期限内剥离类的BOT、BOOT、ROT、TOT和BTO五种形式。三是永久类：主要采用BOO、TOO两种形式。国有企业在参与PPP项目的过程中，应该根据不同分支的辐射和覆盖范围存在的显著差异，结合各种模式的不同侧重点，采取相应的形式和策略实现企业最优资源配置。

其次，PPP模式具有复杂化的特点。PPP模式之所以复杂在于牵涉政府部门、国有企业、民营企业等多元化的利益主体，这些利益主体的诉求是不同的。政府部门作为项目开展主体，在PPP项目实施过程中，更倾向于自身职能目标的实现以及公众利益的维护；国有企业在项目参与过程中，在追求自身利益最大化的同时也会在乎公众反响与社会形象；国有企业与民营企业等多类型企业同时合作开发的项目，由于涉及到各自利益的实现，在项目实施过程中就可能出现利益摩擦、利益纷争，甚至利益冲突，所以要求国有企业在运作PPP项目时，必须掌握项目复杂性的焦点、节点，以便顺利推进并提升合作项目的经济效益和社会效益。

最后，PPP模式还具有长期性的特点。由于适宜采用PPP模式运作的项目，大多是基础设施项目、交通设施项目、生态环保项目以及公共服务和社会事业项目，这类项目一般建设周期比较长，短则五六年，长则数十年，甚至上百年，建设、运营周期越长的项目，投资回报越难预测，受政策冲击的风险越大，国有企业在参与PPP项目时，要对项目的建设周期与投资回收期进行充分的调研、客观的测算和理性的分析，确保项目建设的高质量、运营的高效率和未来的零风险。

（二）PPP模式的核心要素

首先，伙伴关系是PPP运作模式的核心与关键。无论是政府部门还是社会资本在合作过程中都应该保证平等和谐的关系，通过完善平等的制度来有效营造良性互动的关系，以便推动项目的有序开展。其次，风险共担是PPP运作模式的前提和基础。无论是政府部门、国有企业或者民营企业都应该秉持风险共担的原则，任何一方都不能过度追求自身的经济效益，而忽略应该承担的责任和义务。第三，收益调节是PPP运作模式的目标与焦点。企业的存在就是一个追求成本最小化、利润最大化的过程，因此在PPP项目运作过程中，政府部门应该充分发挥调控者的角色，兼顾各方利益，确保企业收益符合规范，确保社会大众利益有效实现。最后，监督管理是PPP运作模式的保障与支撑。PPP项目作为公共基础设施项目，关系到公共服务的效率和质量，必须设置有效的监管体系，以保证项目进度、服务质量和公共利益，同时还应该保障公众享有相应的舆论监督权利和信息知情权等。

二、国有企业参与PPP的挑战

作为社会主义市场经济中的主体，国有企业在国民经济的关键领域和重要部门处于支配地位，因此在参与政府PPP项目竞争中存在着较大的规模优势、资金优势、技术优势和信用优势，但是面对国内外复杂的经济环境，国有企业被置于紧迫的竞争局势之中，市场压力、竞争压力远大于其他类型企业，面临着更为严峻的挑战，必须清醒地正视劣势和不足，直面现实的困难和短板。

（一）管理体制稳定性不够

目前我国国有企业管理体制仍在深化改革过程之中，国有企业在发展壮大的同时，不断暴露了一些制约企业可持续发展的因素，PPP项目特别是一些特许经营项目，经营期限长达20、30年，要求项目公司运行机制保持相对稳定，而部分企业财务审批监督机制不够健全，贪腐现象严重，案件频发，领导更迭频繁，影响经营决策延续性；部分企业管理体制尚不够稳定，国有企业之间甚至和私营企业之间的兼并、重组、联合、承包、合资等经常发生，因此部分国有企业目前的状态与PPP项目运作要求显然存在差距。

（二）决策机制灵活性不足

由于国有企业在长期发展实践中，受僵化体制的影响和禁锢，部分国有企业管理机制相对落后，其董事长和总经理等高级管理人员按照相应的行政管理模式来任命，在业务拓展中非常讲究业务对应、级别对等，这与完全市场模式下的企业经营管理理念大相径庭；部分企业存在着机关化、行政化倾向，官僚主义严重，业务审批战线过长，这些无论是应对市场环境的演变，还是参与PPP项目的竞争存在难度，甚至在很大程度上增加了PPP项目推进的被动局面。例如：某县城燃气管网特许经营项目，经过公开竞标，政府授予某国有企业和某民营企业的合资公司承建，由于经营理念的差异，国有企业与民营企业派出人员之间矛盾重重，致使项目无法推进，民营企业认为国有企业办事程序太复杂，请示汇报审批战线太长，项目招标、设备采购等事项，一旦超过核责权限，必须通过OA报请集团审批，从县级公司到省级公司到区域公司到板块公司再到集团公司有关部门和领导审批完成至少要1-2个月时间，往往在审批期间市场形势已经发生变化，贻误了战机； 而国有企业认为民营企业不按规则办事，不懂按层级进行请示汇报，决策随意性较大，风险防控意识差。

（三）内部管理缺乏创新动力

国有企业在参与PPP的初期，可能会获得一定的政策倾斜和资源优势，但随着PPP机制的日益完善，随着相关法律政策的不断构建，缺乏创新意识的国有企业的整体竞争劣势也在逐渐暴露。在PPP项目的开展过程中，很多民营企业都愿意与国有企业进行合作与交流，但是由于部分国有企业还是没有意识到提升自身核心竞争力的关键在于全面深化改革创新，创新动力严重不足，造成项目合作中的各種摩擦，甚至严重影响到项目推进。例如：某市城市内河整治项目，由某国有企业和民营企业联合中标承建，在合作过程中，民营企业代表提出国有企业代表主导制定的人才晋升渠道和人才培养机制相对僵化，完全按级别分配薪酬的管理制度亦不够合理，无法充分发挥每个员工的潜能和工作积极性，建议改革奖惩激励和晋升机制，可一人多岗，按劳按绩取酬，以吸引人才并提升企业的创新活力；但是国有企业代表认为民营企业的薪酬制度无统一标准，随意性大，不好管理，同样不代表公平合理，经常在工作中争执不休，严重影响了企业的社会现象和工程进度。

三、国有企业参与PPP模式的机遇和对策

随着我国城镇化进程的提速，需要大量的基础设施建设予以支撑，以满足城乡居民对更加宜居、更加幸福、更加智慧和更加现代的美好生活的向往，仅仅依靠地方政府的力量难以完成这一目标，为PPP模式提供了丰厚的土壤，国有企业应该抓住难得的战略机遇，带动和引领民营企业以及其他各类企业积极参与并发挥主力军作用，帮助政府实现政策目标，这也是国有企业职责所在。首先，国有企业应该不断完善市场化经营机制。国有企业作为独立的市场主体，要健立权责对等、运转协调、有效制衡的经营管理机制，要健全法人治理结构，特别是对PPP模式下的项目合作公司，要根据实际情况大力推行职业经理人制度，合理增加市场化选聘比例，将最优秀的人才选任到最合适的岗位，加强董事会、领导层的制衡约束，提高决策的科学性、合理性和稳定性。第二，国有企业应该努力提高决策效率。国有企业要积极改革决策机制，特别是参与PPP项目中，很可能涉及到与民营企业及其他类型企业的合作，更是要建立扁平化决策体系，缩短决策流程，既要保证决策的科学性又要提高决策的灵活性，既要保证决策的前瞻高度又要保证决策实用可操性，以增强对市场环境的适应能力。第三，国有企业应该全面提升创新驱动能力。国有企业作为国家经济的重要力量，必须积极面对经济新常态下的挑战，带头实施创新驱动战略，特别是在参与PPP项目中，要深入分析企业体制机制存在的不足和经营管理中的弊端，调整与民营企业合作的步调，加强技术创新，增强企业发展后劲；加强商业模式创新，提高企业盈利能力；加强内部管理机制创新构建多元化的奖惩考核办法、多层次的薪酬激励制度，使劳动者的主观能动性成为企业发展的加速器；全面营造创新驱动的企业文化氛围，不断激发和释放企业活力，提高企业竞争力和发展动力。

四、结论

国有企业在参与PPP的运作过程中，政府鼓励各类社会资本积极参与公共设施建设，相比之下，虽然国有企业占有更多优势，但国有企业也存在着一定的不足，管理体系有待完善，决策效率有待提升，创新活力有待激发，才能有效地参与PPP项目竞争中，并切实发挥应有的重要作用。

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