杨沛灵 赵书琪 李亦欣 任中豪

【摘 要】为加强草原生态保护，改善草原生态环境，自2011年起，我国已在内蒙古、新疆等8个主要草原牧区全面建立“草原生态保护补助奖励机制”。2018年，笔者所在团队通过对甘肃省甘南州卓尼县草原生态补奖政策的落实情况进行实地调研，总结出该县在政策落实过程中出现的困境，并为其在今后更好地开展草原生态补奖工作提供相应对策。

【关键词】草原生态保护补助奖励机制；实施困境；优化对策

一、研究地区及政策落实情况

卓尼县位于甘肃省南部、甘南藏族自治州东南部，地处青藏高原与黄土高原过渡地带，属于典型的半农半牧区域。作为甘南州五大牧业县（市）之一，畜牧业是卓尼县传统的基础产业和支柱产业。卓尼县总土地面积813.7万亩，共有天然草原面积499.98万亩，其中可利用草场面积480.4万亩，占天然草原面积的96.08%。

卓尼县于2011年至2016年5年时间内全面开展落实了草原补奖政策。2016年，新一轮补奖政策在卓尼县正式启动实施。第一轮补奖政策结束后，卓尼县的生态环境有所改善，牧民对政策也逐渐理解与认可。然而，政策先天性的不足以及配套机制的不完善仍在阻碍政策的进一步落实。

二、政策实施困境

（一）政策自身的缺陷

1.政策出台缺乏规范保障

当前，我国环境保护立法工作存在一定滞后性，关于草原保护方面，虽有《中华人民共和国草原法》作为草原保护的依托，但是该法对于草畜平衡这部分的规定却缺乏相应的法律后果。在该法第八章法律责任中，未提到对违反草畜平衡条款的处罚措施。此外，目前我国也没有出台任何以此为主要内容的法律法规。以上的立法空缺直接导致草补政策的实施缺乏强硬的行政手段和法律手段。

《甘肃省草原条例》、《甘南藏族自治州草畜平衡管理办法》等规范性文件均有涉及违反相关规定的处罚措施；然而，随着政策的不断落实，这类处罚却很少实施。立法体系的相对滞后、执法机构的松散懈怠、监督管理的缺失空白使得政策失去权威和保障，给政策的落实带来额外成本。

2.宣传方式生搬硬套

卓尼县政府是通过张贴标语、悬挂横幅、入户发传单以及电视新闻媒体报道等方式组织宣传草原生态保护补助奖励政策的。看似种类繁多的宣传手段和渠道背后，没有切实、充分地考虑政策与牧民利益冲突以及少数民族聚居地的特殊情况，缺乏深入走访、讲解；牧区地理位置偏远、交通不发达、通讯设备落后都在客观上局限了农牧局宣传工作的影响，导致草管部门在后续开展相关工作时出现了农牧民不清楚政策具體内容的问题，工作难以推进。

3.配套资金来源单一

我国生态补偿机制的资金运转模式中，国家、省政府通过财政拨款向各草原牧区进行纵向转移支付的方式占绝对主导地位，但财政拨款并不包含落实补奖政策所必需的人力成本和牧民产业转型成本。卓尼县属国列省列贫困县，县级财政困难，这种过分单一的资金来源加重了县级财政局的负担。第二轮生态补偿机制的补偿标准为——“禁牧”：21.6元/亩/年；“草畜平衡”：3.35元/亩/年，在牧区，一户拥有100多头牛、300多只羊的牧户，每年只能拿到6000多元的补助金，政府给予的补贴完全无法弥补禁限牧的损失。由国家和省级政府统一划定的单一资金来源的补助标准随着我国经济的快速发展，将难以满足牧民日益发展的物质生活需求。

4.补奖标准一概而论

新一轮草原生态保护补助奖励由原来的四项资金缩减为两项，其他则由省政府统筹集中使用，着重治理全省生态破坏较为严重、生态矛盾突出的地区，卓尼县作为生态破坏与环境污染相对较轻的地区，资金总额相比第一轮在数量上有所减少。但卓尼县草原生态环境脆弱，稳定性差，水利设施落后，容易受到降水等自然因素和人为利用因素的影响，一经破坏，治理恢复周期长；且卓尼县草原也是黄河上游的水源涵养地和生态屏障，草地植被的好坏，直接关系到生态环境的好坏和黄河中下游地区的安危，理应得到政府的足够重视。

（二）监管体系的缺失

1.草场管理人员欠缺

卓尼县的草场管理人员配备较少，主要依靠州草管局、草原执法大队的不定期下乡检查，县级没有相应的专门机构。虽然在地方上开展了草原管护员队伍建设，专门负责草原的监管与绩效考核，但草管员聘用条件、聘用手续较为随意，基本是从当地各行政村村级防疫员中进行选拔兼任，工作繁重、薪酬微薄，缺乏相关专业技术培训与相关法律规章的专门学习，牧民间易出现包庇纵容现象，巡查执法发挥作用有限，监督层面出现漏洞。

2.草原监管体系不完善

当前，县、乡、村三级虽层层签订了责任书，但主体责任不明确、问责不足，责任书形同虚设，制度不健全，监管不到位，部分地区大量存在禁牧区违法放牧和草畜平衡区只领补助不减畜的行为，落实禁牧和草畜平衡制度的长效机制还没有建立。精简机构使得人员编制“只能减不能加”，这也致使卓尼县未能单设草原监理机构，转而依赖州设草原监督管理局、草原执法大队进行执法，基层草原执法机构出现缺位。目前草原监理站和草原站处于“两个牌子，一套人马”的状态，工作人员兼职草原业务工作和草原执法监督管理工作，进而导致草原监理专职人员少，工作不到位，不深入，在偷牧、超载放牧等违法行为发生时人手不足，执法困难。

3.实施效果评价体系不完备

在调研过程中，我们发现，目前草补政策的效果还未形成一个统一的评价体系。草原工作人员对当前草补政策的成效评价基于草原平均产草量、鼠害面积、直补资金数额等零散的指标进行，如此凌乱而分散的效果评价指标存在着直接建立草原生态恢复、资金发放等情况之间的主观联系、片面看待实践情况的问题。

（三）经济需求与生态保护矛盾突出

在改革开放和中国国民经济腾飞的大背景下，新一辈“牧民”与老一辈牧民间产生了巨大的观念差异。根据调查结果，四十岁以下的“牧民”大多放弃草原外出打工，又由于放牧易于染病和当地较差的医疗条件影响，使得牧民群体出现老龄化、萎缩化的趋势，影响了当地的经济发展。目前，牧区群众80%以上的收入来自草原畜牧业，牧民仍旧追求且必须追求放牧带来的经济效益，与之相比，以草原生态保护补助奖励机制为核心的生态保护政策很难在短短十数年时间中以简单的宣传形式促成牧民思想观念的极速转变，如何在保证和改善牧民生活、促进地方产业发展转型的同时保护草原生态环境，是亟需解决的问题。

三、优化对策

（一）健全政策内容，增强政策可实践性

1.因地制宜，“区别”对待

卓尼县农牧局对于政策运行中的部分漏洞有所了解，但是由于国家宏观政策的局限性无法采取有效手段解决。因此，国家在进行大政方针的规划时，需充分考虑各地的普遍性与特殊性，着重注意客观存在的地域性因素。通过政策本身的作用力，促进各部门之间的交流与沟通，尽量避免出现各个政策相互制约其发展与落实的“政策打架”情况，充分做到特殊性与普遍性相结合，实事求是，具体分析，从而使政策能真正落到实处，发挥实效。

2.健全制度规范

卓尼县应当及时针对草原生态环境破坏问题，根据《环境保护法》、 《草原法》等相关法律、法规，制定可操作性强、开发利用与协调保护并行的地方性法规或自治条例。其次，在制定、实施有关草原生态利用规划时，应当重视依据法律手段来保障规划工作的顺利开展和规划内容的具体实施，出台配套的法律法规予以强制力保障。此外，还可以“充分协调国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划、部门土地利用规划之间的关系，以保证规划的有效实施。”

3.加大宣传力度

作为政策的执行者，政府及相关部门应当全力做好政策的传播与解释工作，使广大牧民充分了解政策内容，消除政策落实过程中的各种不稳定因素。对此，可以通过媒体播放宣传片、报刊专栏、公示公告、发放宣传册、牧户告知书、入户宣讲、刷写宣传标语以及在实施区域交通要道的醒目位置安装标识标牌等多种形式，广泛深入地宣传草原补奖政策的要求、内容、补助标准以及农牧民的权利义务，严把正确的舆论导向，消除牧民的思想顾虑，让广大牧民群众知晓补奖内容，明确自身权利和义务责任，增强牧民参与政策实施的自觉性、积极性和主动性。

4.建立高效资金运转模式

扩大资金来源。政府将补奖政策的资金来源与精准扶贫相结合，积极促进当地龙头企业参与到与草补政策中来对贫困农牧民进行技术与资金帮扶，促进农牧民与部分企业在牲畜买卖、草种购入、圈养收购等方面的合作，增加农牧民收入。合理分配资金。国家应适当增加草补政策的资金投入，完善政策执行过程中存在的资金短板问题。其次，卓尼县属于国家级贫困县，当地政府难以拿出足够的资金来进行后续的草原治理与草种选育等配套措施，适当向此类重要的贫困地区倾斜。

（二）完善监管体系，夯实物质基础

1.加快引进专业技术人员

为促进草原生态恢复，草补政策不仅仅需要开展减畜禁牧工作，还需要对退化草原进行治理，对草种进行培育與改良等草原管护措施，进一步部署实施人才引进战略，并对特殊技术人员进行选拔及考核。

2.完善监督评价体系

补奖政策的运行虽有五级核查的监督体系，但五级核查归根结底还是农牧民与农牧局的监督，属于政策内部的自我监督，缺乏专门的监理机构。党的十八大以来，国务院部署了深化简政放权、放管结合、优化服务改革的“放管服”改革，将行政体制制度改革引向纵深层面。改革背景之下，政府未能单设监理机构去监管补奖政策的运行，但是政府依然可以在现有机构的基础上，适量增加人员编制负责监督工作。除此之外，卓尼县政府也可以借力于甘南州草原监管大队，在卓尼县增设常驻人员与办事机构，监管卓尼县草补政策与五级核查的实施情况。

3.充分发挥村规民约的积极作用

进一步明确村委会作为基层群众性自治组织的职责，重视村规民约的积极作用，让村民们自己监督自己，自己管理自己，从而落实禁牧限牧的目标。此外，村委会需完善村规民约中关于草原保护的内容，并推进村规民约对村民个人意识的培养。将思想教育工作充分落实到人文环境的塑造上，在邻里行间之中努力打造相应的人文氛围，让村民真正做到自身意识同客观现状统一，从而达到在行动上主动参与草原治理，从根本上解决由人带来的草原危机。

（三）革新生产方式，缓解生态矛盾

1.养殖方式革新：推广舍饲圈养

在卓尼县草原禁牧、草畜平衡区，要逐步改变依赖天然草原散牧的生产方式，推广扩大舍饲圈养，积极建设高产人工草地和饲草饲料基地，引入适宜圈养的牲畜品种，对牧民进行专业养殖培训。

2.生产经营方式革新：扩大并完善牧业合作社机制

首先，扩大卓尼县各类牧业合作社的成员规模和服务对象，有利于鼓励草场、牲畜、设备、劳动力等资源集中整合，进行规模化经营，产生规模效益；其次，拓宽卓尼县牧业合作社的经营范围。目前卓尼县合作社的经营范围相对单一，加速合作社从单一的牧产品生产环节向整条产业链延伸，有利于畜牧业升级转型；最后，完善合作社的利益分配机制，合理的利益分配机制促使社员对生产具有兴趣与活力，提高生产效率。

四、结语

草原生态保护补助奖励机制在改善草原生态环境、促进草原畜牧业生产方式向更高层次的转变和提升以及提高地区经济发展水平等方面起着不可忽视的重要作用。在国家的高度重视与相关部门的大力支持下，卓尼县第一轮草原生态补奖政策效果显著，建立健全了基本草原保护、禁牧休牧和草畜平衡等相关制度，草原生态环境也得到明显恢复。然而，通过前述的分析和论述，我们也看到了该项政策在落实过程中出现的种种困境。随着社会日新月异的发展，制度的脚步不应停滞不前，而应紧跟时代步伐，运用更加先进的立法手段、科技手段及时修正自身，稳步促进目标的成就。

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