袁家明

【摘 要】本文根据国有土地使用权供应与需求的关系，探讨国有土地使用权出让价格的构成因素。经过分析指出，影响当前土地价格居高不下的原因，主要是地方政府因土地财政的影响，有足够的动力不断推高土地价格。同时，土地所有权和使用权分立的制度设计，使地方政府取得了土地市场的垄断地位。而政府垄断土地市场获取较多的利益，实质上是对消费者和被征地集体利益的占有。而要破除当前土地价格居高不下的原因，应该尽快推广实施集体经营性建设用地直接入市。

【关键词】土地市场；供求关系；土地财政；土地征收和转用

在市场经济条件下，任何商品的价格都受供求关系的影响。土地作为一种特殊的商品，当它进入市场进行交易时，也逃脱不了供求关系的制约。然而，我国实行的是土地的社会主义公有制，土地所有权不可能为私人所有，只属于国家或者集体。但是，为发展经济，将基于土地所设定的使用权在一定范围内进行流转，即保障土地所有权的稳定，也促使资源的有效配置，是我们国家一项重要的历史性创举。但是，在土地交易市场内，政府既作为民事主体参与到交易活动中，同时也以行政管理者的身份控制着整个交易活动，其双重身份的存在，使我国土地市场并不完全充分。这种不充分，是我国土地价格居高不下的重要根源所在。

一、土地供求曲线的变化方式

如例图所示，当土地的供应价格为供给方和需求方共同接受时，供求关系将达到平衡。在例图中，O1点处于供求平衡的关系，即土地供应价格为P1，土地需求量为D1。在市场需求不变或者需求增加的情况下，当政府提高土地价格，或者减少土地供应的时候，供给曲线将向左移动，即如例图中“供给曲线b2”所示。此时，供给曲线与需求曲线将找到新的平衡点O2。在O2的平衡点处，土地供应价格由P1提高到P2，土地供应量将由D1减少到D2。

在此情况下，O2似乎成为了土地供求关系的新平衡点。在此平衡点下，作为土地供给方的政府投放的土地量越少，但是因土地价格较高而获得越大的收益，因而，这种供求关系的变化对政府是有利的。问题是，供给曲线从b1向b2迁移，并非因为市场“看不见的手”引起的，而是作为市场主体和行政管理者这一双重身份的政府，通过计划的方式进行单方面调节的结果。从宏观角度来看，国家对土地的供给进行适时调节，目的是为了稳定土地市场，使土地供给与经济社会发展相平衡。但是，对于地方而言，尤其是严重依賴土地财政的地区，通过土地供给实现财政收入的最大化，以满足财政支出的需求，是其极其重视的一个问题。因而，地方政府有极大的意愿去进一步推高土地价格。

二、政府推高土地价格的原因

1994年实施的分税制改革，虽然理顺了政府与地方、企业的关系，增加了中央财政实力，推动了社会主义市场经济建设。但是，分税制改革并未对中央和地方的事权进行相应调整，更多地在强化中央控制能力的同时，使地方事权扩大而财权缩i，形成了“财权上移、事权下放”的格局，导致地方承担的大量工作无相应的资金支持。在收入有限的情况下，地方政府不得不通过土地出让的方式来获取财政支出的资金来源，因而，地方政府有足够的理由去推高土地出让价格。

对于地方政府来说，要在实现经济的快速增长，并有足够的资金保障社会民生支出，必须得扩大财政收入。而土地出让金对增加财政收入具有最直接的贡献能力，并且，出让的土地进行开发建设、生产经营带来的关联性税收，也能有效增加地方的财政收入。从相关数据可以看出，从上至国家，下至各级地方政府，土地出让金收入在其财政收入中都占有极大的比例。比如2017年，全国一般公共预算收入为17.2567万亿元ii，但同期，国有土地使用权出让收入为5.2059万亿元iii，占一般公共预算收入的30.16%。所以，地方政府具有强烈的愿望加大国有土地出让力度，提高土地价格，增加土地出让金收入。

三、政府控制土地供给量的方式

我国土地的社会主义公有制下，将土地的权利设定为所有权和使用权。这为地方政府控制土地供给提供了制度性的基础。按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，我国土地所有权分为全民所有制和劳动群众集体所有制。土地所有权人，要么是国家，要么是劳动群众集体，不存在土地所有权归个人的情况iv。

土地所有权和使用权分立，为我国社会主义公有制的性质所决定，但也是古今中外最为特殊的制度安排。在此制度之下，即便属于劳动群众集体所有的土地，其成员也只拥有使用权。因此，劳动群众集体的土地所有权，实质上也是一种不完全的所有权。而对于非劳动群众集体成员的其他人员——非农业人口——要想取得土地使用权的话，则必须进入土地市场竞买国有土地使用权。这也是《中华人民共和国土地管理法》所规定的那样，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，依法申请使用国有土地” v。因此，通过土地所有权和使用权分立的方式，地方政府有效限制了土地的供给渠道，使土地作为一种生产生活资料只能由地方政府提供，奠定了政府土地供给的垄断地位。

四、土地供给对社会的影响

（一）社会总体利益的转移

在土地市场里，政府不仅是土地的供给者，也是土地供应价格的决定者，更是土地市场的管理者。如例图所示，O1点实现了土地供应与市场需求的平衡，地方政府对以一定的价格供应一定的土地而带来的收益是满意的，土地使用者在支付一定的价格而取得一定的土地而带来的收益也是满意的，所以说，P1-O1-D1所形成的区域实现了双方利益的最大化。

但在土地市场里拥有绝对垄断的情况下，地方政府有能力实现自身利益的最大化。如例图所示，当土地供应量由D1减少至D2时，土地供应价格将相应地由P1提高至P2，此时，土地供给曲线与需求曲线取得了新的平衡点O2。在O2处，假设P2-O2-D2所形成的区域与P1-O1-D1所形成的区域是一致的，那么，地方政府在收益不变的情况下减少土地供给，实际上已获取了比平衡点O1处更大利益。但是，在社会整体福利不变的情况下，作为供给方的地方政府将需求方的土地使用者那里攫取了更多的利益。虽然，需求方作为一个集合概念，我们无法判断是谁的利益在土地市场中被政府占有，但是，作为生产要素，土地的投入成本，最终会转移到消费者身上，因而，地方政府在土地市场中占有的利益，实质上是对广大消费者利益的一种转移vi。

（二）被征地集体利益受到损害

地方政府可用于进行市场交易的土地是有限的，更多地需要从农民集体手中征收集体土地后予以出让。虽然，我国法律规定了土地征收须要基于公共利益，但如何确定公共利益，由谁确定公共利益，征地实施后实现的公共利益与失地农民失去的利益如何平衡，都没有具体的规定。虽然有学者主张为“公共利益”减负，承认公共利益并非十全十美的聚宝盆vii，但在实践领域中，公共利益的界定往往出自于政府的一纸文书，任何征地行为都被政府赋予“为了公共利益的需要”。而在土地征收过程中，土地征收价格与国有土地使用权出让价格之间形成巨大的剪刀差，地方政府按照土地的原用途进行征收后，再以经营性用途实施出让，实质上将土地的增值收益占为己有，损害了被征地集体的合法权益。

五、结语

归根结底，土地价格居高不下，原因在于地方政府基于所有权和使用权分离的制度安排，通过低价征收土地的方式取得土地资源，再以垄断地位出让土地，这就是我国土地价格居高不下的一般逻辑。但在社会总体利益不变的情况下，地方政府从土地市场中获取的利益越多，实质是对社会利益的一种侵害。因而，要解决土地价格居高不下的问题，维护土地市场各方的合法利益，需要不断深化改革，认真落实党的十八届三中全会关于集体经营性建设用地入市的战略部署，尽快将试点地区的经验予以总结推广，扩大土地供给渠道，发挥市场在土地资源配置中的积极作用，使土地市场更加平稳健康的发展。

注释：

i邓子基，关于土地财政的几个问题，学术评论，2012，（1），第4页

ii 参见国家统计局官网，http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01

iii 参加自然资源部官网，http：//gi.mlr.gov.cn/201805/t20180518_1776792.html

iv 中华人民共和国土地法律法规全书，法律出版社，2017年，第3页

v 中华人民共和国土地法律法规全书，法律出版社，2017年，第3页

vi 当然，政府通过土地供给取得的利益，也会通过城市基础设施建设、医療卫生教育等民生支出向社会转移。只不过，我们无法得知，被政府占有的利益，是否能弥补消费者在土地市场中损失的部分。

vii 张千帆，公共利益是什么—社会功利主义的定义及其宪法上的局限性，法学论坛，2005，（1），第29页

【参考文献】

[1]刘俊，土地所有权国家独占研究[M]，北京：法律出版社，2008.

[2]中华人民共和国土地法律法规全书[M]，法律出版社，2017年，2012.

[3]邓子基，关于土地财政的几个问题[J]，学术评论，2012，（1）：4-9.

[4]张千帆，公共利益是什么—社会功利主义的定义及其宪法上的局限性[J]，法学论坛，2005年.