张业亮

3月11日，特朗普政府公布了2020财年预算案，该预算案在削减大部分联邦政府机构开支、社会福利开支以及对外援助资金、难民援助资金的同时，大幅增加防务和边境安全的开支。从次日美国国防部披露的2020财年防务预算详情来看，这一预算编撰的一个基本特点是着眼于大国竞争，反映了美国军事战略正从冷战后、特别是9.11事件以来以反恐和应对海外紧急行动为主，转为以在一场未来的军事冲突中战胜主要对手为主。

近70年数额最大的防务预算案

该预算案是特朗普在民主党控制国会后提出的首个预算案。传统上，美国联邦政府通常在每年2月的第一个星期一向国会提出预算案，但今年由于联邦政府停摆而延迟。这份题为“为了一个更好的美国的预算案”长达150页，提出联邦政府2020财年预算总额高达4.7万亿美元，防务预算即为其中一部分。此外，在美国财政赤字居高不下的情况下，该预算案提出未来十年共削减联邦政府2.7万亿美元开支的计划，主要是削减医疗照顾、医疗补助、食品券、住房补贴等社会福利项目，以及环保、教育等联邦政府项目开支，充分显示了特朗普政府在预算和开支政策上大幅削减联邦政府开支和持续扩大防务开支并重的特点。

根据这一预算案，美国2020财年防务预算从2019财年的7160亿美元增加到7500亿美元，其中国防部预算开支为7180亿美元，比上一年度增加了4.9%，占联邦可自由支配预算的57%，其他联邦机构与防务有关的预算开支（主要是能源部核武器项目的开支）为320亿美元。

在国防部7180亿美元的防务预算中，约5440亿美元用于“基础”防务预算，另有90亿美元作为处理边境安全和飓风灾难的应急资金，余下的1650亿美元作为“海外应急行动”（Overseas Contingency Operations）资金，用于支付类似美国在阿富汗、叙利亚和伊拉克等国军事行动的开支，该资金比2019财年的690亿美元增加139%，是2008年以来最大的增幅。

尽管特朗普政府前两项防务预算开支比奥巴马执政最初几年要少，但2020财年防务预算开支远远超过了奥巴马政府时期防务开支最高的2010年的6910亿美元，是美国联邦政府近70年来向国会提交的数额最大的防务预算开支。

重建美国军力、壮大美军实力

和总统国情咨文一样，联邦政府预算案也是总统优先议程的一个声明，美国2020财年预算反映了特朗普政府“壮大美国军力”的政策主张，体现了其应对大国竞争的战略思想。

“世界正重新回到大国竞争时代”是特朗普政府对美国面临的国际环境的基本战略判断之一。美国认为，从冷战结束到上世纪90年代末的十年里，美国在全球的经济、外交和军事上都处于无以匹敌的地位，“没有一个相对等的竞争者（a peer competitor）”。近十多年来，随着中国的快速崛起、俄罗斯军事实力的不断扩大，以及近年来中美关系、美俄关系的日趋紧张，美国在经济、技术和安全上面临严峻的挑战，在全球的影响力不断下降。因此，2017年12月18日，特朗普发布了首份综合安全文件——《美国国家安全战略报告》，其后又公布了最新版《核态势评估》等文件，并由此得出结论：冷战结束以来，“世界正重新回到大国竞争时代”。 在美国看来，大国竞争是一场大国之间在全球范围内为争夺权势和影响而展开的竞争，其在军事上的一个主要表现就是“俄罗斯和中国都在加强其军事能力，像全球大国那样行事”，“俄罗斯作为一个地缘政治敌人重新出现”“俄罗斯和中国正在寻求不对称的方式和措施来抵御美国的常规军事能力，从而增加了误判以及与美国及其盟友发生潜在军事对抗的风险”。特朗普政府在《核态势评估》中历数俄罗斯和中国在核武器、太空和网络空间等领域开发军事能力的行为，以说明美国面临的来自俄罗斯和中国的战略威胁正在增大。基于上述原因，2017年版《美国国家安全战略报告》把俄罗斯和中国明确定位为“战略竞争对手”。因此，特朗普政府除了在经济上和技术上与中国等“战略竞争对手”展开激烈的竞争外，还把重建美国军力、壮大美军实力作为其实施大国竞争战略的一个重要支柱，为美国寻求“以实力谋和平”“推进美国在世界的影响力”提供坚实的基础。

特朗普政府2020财年防务预算正是为适应这一战略调整需要而提出，是特朗普“美国优先”思想在防务安全上的具体体现。在美国参议院武装力量委员会于预算公布次日举行的听证会上，美国参谋长联席会议主席乔·邓福德（Joe Dunford）称，从军事上来看，俄罗斯和中国的军事能力开发在许多领域对美国构成了挑战，“限制了美軍在陆、海、空、太空和网络空间等领域自由实施行动的能力”，而2020财年增加防务预算的目的就是“使美国拥有在威胁出现的情势下随时随地投放力量以推进其利益的能力”。美国空军部长助理帮办约翰·普利策（John Pletcher）在2020财年防务预算记者会上称，当今国际安全环境中的“大国竞争者”准备在所有的战争作战领域挑战美国的主导地位，通过强迫和威胁其地区邻国、削弱美国的盟国等方式在全球取代美国的影响力，从而威胁美国的繁荣和全球的安全。美国国防部代理副部长戴维·诺奎斯特（David L. Norquist）也宣称，该预算就是“为了应对来自大国竞争者在多领域的挑战而提出的”。

反映美国军事战略调整的动向

美国2020财年防务预算对防务开支安排的优先顺序反映了美国在大国竞争思维支配下军事战略调整的动向。

美国国防部2018年2月5日公布的《国家防务战略》（the National Defense Strategy，NDS）把拥有反击对自由和公开的国际秩序挑战的军事能力以及应对国家间再次出现的长期战略竞争，特别是来自俄罗斯和中国的战略竞争放在优先地位，把“强化美国军事的竞争优势”作为该战略的主要目标，把捍卫本土、提供一个安全、安保和有效的核威慑、击败一个强大的常规敌人、慑止侵略和击溃（disrupt）暴力极端主义作为美国防务安全战略的五个优先任务。美国2020财年防务预算正是建立在《国家防务战略》确立的上述目标和任务的基础上。

在防务预算开支的重点上，美国2020财年防务预算把核武器现代化、太空和网络空间作战领域、海陆空领域的现代化能力、人工智能、超音速、自动化和定向能（directed energy）等技术领域作为防务开支的重点，“以为未来的高端战斗做准备”。具体来说，美国希望通过2020财年防务预算对防务开支的优先顺序安排和防务资源的再配置取得以下具体的“国家防务战略”目标：一是为捍卫国土、保持美国在世界上非凡的军事实力、确保在关键地区的均势有利于美国，推进对美国安全和繁荣最具传导性的国际秩序等提供资源;二是持续慑止和反击诸如朝鲜和伊朗等“流氓国家”、击败恐怖主义威胁、通过资源可持续的方式来巩固美国在伊拉克和阿富汗的成果;三是重建更具杀伤力的力量，加强盟国和伙伴国的网络，增加防务开支的影响。

为实现大国竞争的战略目标和任务，美国2020财年防务预算提出了以下具体措施：一是致力于核武器现代化。美国认为，重回大国竞争需要灵活的、适应性强的、富有弹性的核能力以维护安全和提供安全保障。《国家防务战略》《核态势评估》都重申三位一体核力量对现代化美国的必要性。因此，2020财年防务预算案把美国核武库现代化开支列在其优先项目之一，要求拨付的开支高达310亿美元，主要针对俄罗斯，其中包括30亿美元用来设计和制造新的B-21轰炸机，22亿美元用于建造新的哥伦比亚级核潜艇，7亿美元用于研发和制造新的远程导弹，6亿美元用于检修洲际弹道导弹力量。通过对核弹道导弹潜艇、战略轰炸机和核空基的巡航导弹、洲际弹道导弹以及相关的核指挥、控制和通讯系统的投资，确保美国核威慑战略的有效性，维持战略优势。

二是为取得决定性的军事优势而加速技术创新，把自动化系统、超音速和人工智能、定向能作为美国军事投入的关键领域。美国认为，新技术的迅速进步和扩散正在改变战争的特点。为防止美国竞争优势受到削弱，必须对竞争、慑止以及在必要时打赢一场未来战争所需的新技术进行投资。美国国防部在2020财年防务预算中要求为超音速技术研发提供26亿美元的资金，为无人机和自动化系统研发提供37亿美元，为定向能武器研发提供2.35亿美元，为人工智能研发提供9.27亿美元资金。

三是加大对太空部队和网络战的开支。美国国防部认为，太空和网络空间是两个最新的作战领域。特朗普执政以来，美国对太空和网络空间作战的投入不断加大，2020财年防务预算对太空领域的预算开支为141亿美元，比2019财年增加了15%，是连续第四年增长。美国新版预算中太空开支的重点放在支持新成立的太空部队、改进太空部队的组织结构，提高太空通讯、天基预警系统（space-based warning systems）以及太空发射能力上。在网络空间领域，2020财年防务预算开支为96亿美元，比2019财年增加了10%，开支的重点放在改进进攻性和防御性能力、保护网络和转向多云环境，以推进美军在网络空间领域的三大任务，即保障国防部的网络、信息和系统，支持军事指挥目标，打赢网络战。

2019年3月14日，美国代理国防部长沙纳汉（右）和美国参联会主席邓福德出席美国参议院武装力量委员会就特朗普政府2020财年预算案举行的听证会。

四是加强导弹防御。特朗普就任以来，一直要求扩大和改进美国的导弹防御系统，持续加大对美国导弹防御系统的投入。2020财年防务预算要求为美国导弹防御署提供94.3亿美元用于导弹防御系统开发，其中包括18亿美元用于开发陆基中段拦截系统（the Ground-based Midcourse Defense，GMD），在加利福尼亚的范登堡空军基地部署四个陆基拦截装置;在阿拉斯加的格里利堡（Fort Greely）建设一个新的导弹防御基地，新增加部署20个拦截导弹，使在该地已部署的拦截导弹由原先的44枚增加到64枚，以加强和扩大本土的导弹防御。2020财年防务预算为部署远程识别雷达（the Long Range Discrimination Radar，LRDR）拨款1.36亿美元，在2020年投入使用，作为一种关键的中段传感器，其部署将为美国弹道导弹防御系统增强识别能力，从而增加陆基中段拦截系统的命中率。2020财年防务预算为在导弹发射中段进行精确追踪和识别的海基X波段雷达拨款1.28亿美元。在战区导弹防御上，2020财年防务预算提出为宙斯盾弹道导弹防御系统（Aegis BMD）提供17亿美元拨款，包括维持标准3型导弹（Standard Missile 3）的费用和升级宙斯盾舰导弹防御能力。此外，导弹防御署要求拨款1.574亿美元用来防御超音速导弹的威胁，3.035亿美元用于提高追踪弹道导弹目标的传感器，最终目标是使用该项目继续在太空追踪导弹。这两个项目都是为了反击俄罗斯和中国。

五是在常規军力现代化方面，提出推进建立一支面向21世纪的空军力量，建设一支更具杀伤力和做好军事准备的海军，增加地面部队的杀伤力，重视多域战。

冷战结束以来，美国军事战略几经调整，反恐和应对地区冲突成为美国军事战略的主要任务，同时打赢两场战争成为美国军事战略的主要目标。特朗普政府对“大国竞争时代”的战略判断必将对美军的战争认识、作战理念、战争准备和军队建设转型产生一定的影响，从而使美国的军事战略由反恐和应对海外紧急行动向以在一场军事冲突中战胜主要对手为主，特朗普政府近期作出从叙利亚撤军、退出《中导条约》等决定，以及对是否延长《新削减战略武器条约》不作出回应等都可以作为此战略动向的一个佐证。

将再次引发两党预算大战

长期以来，美国两党在预算和开支问题上持对立的主张：民主党和自由派主张增税和实施赤字财政，以扩大社会福利开支;共和党和保守派则主张减税以刺激经济增长，减少财政赤字，由此而引发的两党预算之争不时爆发并数次导致联邦政府关门。

特朗普政府大幅增加防务开支的预算案虽然得到国会防务鹰派的大力支持，但在美国目前财政赤字居高不下、联邦政府债务高达22万亿美元的情况下，这一预算案必将遭到国会两党财政保守派的阻挠。特朗普政府大幅增加“海外应急行动”资金也被认为有规避2011年《预算控制法》规定的预算限额之嫌。从整个预算案来看，特朗普政府在2020财年预算中大幅削减社会福利开支、要求拨款高达86亿美元修建美墨边境墙将遭到国会民主党人的反对，从而引发一场新的预算大战。

（作者为清华大学中美关系研究中心研究员）