黄 玫

1 背 景

1.1 城市更新

改革开放40年来，城市高速发展，一二线城市建设以前所未有的速度向外扩张，迅速铺开，带来了许多大城市病，随着人们认识的提升，追求数量逐步转向追求质量，高速发展转向高质量发展，城市的建设规模也由增量转向存量，比如北京和上海的2035版城市总体规划都提出了建设规模不增加的要求。城市内部完全空白地块平地起的新建建设也逐步被修修补补的更新建设所取代，原本由城市新建为主设定的制度规则已经不适应以更新为主的建设模式。新建建设时规划部门所要求的规划条件、审批流程等，也逐渐无法适应更新的建设模式。罗伯茨[2]将城市更新定义为“用一种综合的、整体性的观念和行为来解决各种各样的城市问题；应该致力于在经济、社会、物质环境等各个方面对处于变化中的城市地区做出长远的、持续性的改善和提高”。图罗克[3]指出城市更新具有“由在不同利益相关者之间活动的不同形式的参与者构成，合作形式多种多样”的特征。[1]李明、朱子瑜等人认为，“存量规划时代，城市物质空间形态基本已经固化，理想化系统设计的空间越来越小，更多时候是反映一种价值观念共识的达成，以及相应的价值观念的传播与配套政策的指引”。[4]

2018年10月24日，习近平总书记在广东调研考察广州市荔湾区西关历史文化街区永庆坊时指出，城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。这也是从中央层面再次指明城市更新背景下，规划应该注重的方式、路径。

1.2 规划权

“规划权”指对空间资源支配、使用的规划权利。在宏观层面，不论哪个国家，这个规划权的主导都是政府部门，特别在涉及公共利益的支配上，“规划权是政府为实现公益目的、保护公众利益而对土地与城市空间进行调整与布局的权利”[5]，具有先天的公益性；但在中观及微观层面，规划权就存在多方主体，主导方也更加多元化。规划权一般分为编制、审批、实施、监督阶段，其中，对外部产生实质性结果的是实施阶段，造成实施结果的决策基本是在编制阶段即已形成，城市设计作为一种规划手法，在规划权编制阶段对决策博弈产生了影响。

1.3 博弈论

博弈论是一门研究对抗冲突中最优解问题的学科，是由冯·诺伊曼和奥斯卡·摩根斯坦恩在20世纪初创立的，其英文Game Theory（游戏理论）正是这一理论由来的体现，它也被称为对策论，研究在相互依存情况下的理性行为及其结果。[6]空间资源具有社会属性，这也是物质生产要素的重要组成部分，对空间资源的配置和占有一直以来都是社会经济生活中极易产生冲突的领域。尤其是参与博弈的各方目标不一致时，很难达到博弈的均衡点，如何校正出现偏差的目标，就需要在规划权编制和实施阶段利用政策进行校核。

城市更新作为一种区别新城建设的模式，是城市发展的必然阶段，由于其利益相关者众多、参与方的合作形式多样，涉及的规划权博弈关系也更为复杂。因此，在城市更新的背景下引入博弈论的策略分析，对国土空间规划权的实施中政府部门制订相关政策，具有极大的应用价值。

2 城市设计的作用

城市设计是一种规划手段，更是一种规划方法，它以中观、微观层面的设计手法，将宏观层面的规划愿景立体化、可视化和传统色块化的规划总图、枯燥的指标体系相比，这种三维方式便于公众理解规划师的规划意图。因此，20世纪中叶以来，在国外城市规划实务中被广泛应用。在《城市规划编制办法》1991版的第八条“在编制城市规划的各个阶段，都应当运用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境作出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平”。这是第一次在部门规章层面给予城市设计明确的界定，说明了城市设计与城市规划的关系。但之后2005版的《城市规划编制办法》删除了这一表述，导致一段时间内城市规划不太重视城市设计的作用，“千城一面”的负面报道层出不穷，中央领导多次批示，将此问题摆在城市规划的面前。于是在2017年，当时的城乡规划主管部门的住房城乡建设部制定颁布了《城市设计管理办法》，其中第三条明确了城市设计的概念，“城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段，贯穿于城市规划建设管理全过程。通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局、协调城市景观风貌，体现地域特征、民族特色和时代风貌”。之后，各地也陆续出台了管理办法、编制要求等，不断加强对城市设计的应用。城市更新背景下，城市设计作为城市规划的一种重要辅助手段，比白布上勾画蓝图、夷为平地后的直接新建更多需要考虑周边环境的影响，在功能转变的同时仍然保持形式的和谐共处，因此城市设计的作用也尤为重要。从这个角度来说，城市设计是从宏观上对城市结构、城市风貌的定位，是引导性纲领文件，也是解决宏观的城市开发与自然环境问题的手段。[7]

2.1 总体规划阶段

《城市设计管理办法》（住建部令35号）第八条规定“总体城市设计应当确定城市风貌特色，保护自然山水格局，优化城市形态格局，明确公共空间体系，并可与城市（县人民政府所在地建制镇）总体规划一并报批”。

《天津市城市设计编制要求（试行）》中“1.2编制层次”明确“总体城市设计，指从宏观层面研究确定城市总体风貌和空间格局，协调城市自然生态及人文资源禀赋，提出改善城市景观形象和空间环境质量的总体目标，构建体现城市价值的整体格局、空间形态与人文活动场所的总体框架”。

《青岛市城市设计管理办法》第十条规定“总体城市设计是针对城市、县编制的城市设计，与城市总体规划相对应。总体城市设计应当确定城市风貌特色，塑造城市历史文化，保护自然山水格局，优化城市形态格局，明确公共空间体系，并划定城市设计的重点片区”。

2.2 控制性详细规划阶段

《城市设计管理办法》（住建部令35号）第十四条规定“重点地区城市设计的内容和要求应当纳入控制性详细规划，并落实到控制性详细规划的相关指标中。重点地区的控制性详细规划未体现城市设计内容和要求的，应当及时修改完善”。办法对重点地区城市设计与控制性详细规划的关系进行了说明，明确将城市设计的内容和要求落实在控制性详细规划的相关指标中去。在《城乡规划法》《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中，控制性详细规划一般含有强制性指标和指导性指标，强制性指标即建筑面积、容积率、建筑密度、绿地率等有明确性数值的指标，它可以是个明确的数值，也可以是个浮动区间，但都是数值型量化指标；指导性指标则通常是一些具有弹性、建议性的指标，城市设计的大部分内容通常反映在这些指标里，比如建筑色彩、样式、型制、空间的围合度和比例关系等内容，甚至更多地以一种立体的形式表现出来。

例如，《天津市城市设计编制要求（试行）》中“1.2编制层次”明确“详细城市设计，指对城市公共中心、滨水地区、交通枢纽地区、历史文化街区等重点地区的城市形态和空间环境所进行的整体构思与安排，是塑造高品质城市空间的重要阶段。详细城市设计与控制性详细规划（以下简称“控规”）互为完善和补充。详细城市设计在横向层面，统筹协调交通组织、建筑设计、景观环境和绿色生态等专项设计；在纵向层面，贯穿建设项目的全过程”。《青岛市城市设计管理办法》第十一条规定“片区城市设计包括重点片区城市设计和一般片区城市设计，与控制性详细规划相对应”。

再如，《北京城乡规划条例》修订案建立了城市设计管理体系，规定市、区人民政府应当建立贯穿城市规划建设管理全过程的城市设计管理体系，建立与不同层级法定规划相对应的城市设计编制体系。要求需纳入相应层级法定规划的城市设计，随法定规划一并审查和审批。城市设计应划分重点地区，重点地区应编制地块深度城市设计。城市设计关注城市规划布局、城市面貌、城镇功能，并且尤其关注城市公共空间。相对于城市规划的抽象性和数据化，城市设计更具有具体性和空间立体化。在城市空间规划设计实践上，城市规划与城市设计虽然都着重处理城市空间问题，但是，两个领域在实践中所产生的效能差异非常大。城市设计侧重城市中各种关系的组合，建筑、交通、开放空间、绿化体系和文物保护等城市子系统交叉综合，联结渗透，是一种整合状态的系统设计。城市设计要在三维的城市空间坐标中化解各种矛盾，并建立新的立体形态系统。而控制性详细规划则侧重于以土地区域为媒介的二维平面规划，因此二者表现出不同的形态维度。城市设计对于统筹城市建筑布局、协调城市景观风貌具有非常重要且不可替代的作用。

表 1 / Table 1政府部门考虑环境效益Government considering environmental bene fi ts

3 规划权博弈分析

当城市处于扩张的新建时期，开疆拓土，土地基本都是在一级市场流转，空间资源配置使用的权利人单一，都是政府。因此此时期规划权在编制阶段参与主体为政府、规划编制单位，社会个体参与的很少，因此一般体现的是政府部门间的内部博弈；当城市建设从增量转向存量，只能在已有土地上进行更新再造，空间资源的再分配再使用就出现了多个主体，产权关系也更复杂，此时的规划权就不可能再如新建时期单纯，仅在政府部门间，而是扩展至原产权单位，如果这期间发生产权转让、租赁、作价出资入股等其他形式，那么参与主体将更加多元化，势必造成博弈关系复杂，若仅从规划平面来作为规划目标就无法充分博弈，此时城市设计的立体性就体现出其在城市更新阶段规划权博弈关系中的重要性与必要性了。其次，在追求高品质空间塑造、高质量社会发展的时期，城市设计的手法更注重美学的立体辅助作用，对公众参与的模式也更友好。因此在城市更新背景下，更需要城市设计这种方式在规划权编制和实施阶段介入。

城市设计本身具有美学属性，反映了政府主管部门对舒适度、美学的理解。由于它体现出来的属性很少有强制性，造成博弈后移，且更加激烈，不像强制性指标的博弈，在规划阶段已经开始博弈，到实施阶段主要集中于政府部门对业主之间的博弈，且博弈空间也十分有限，尤其一些敏感的强制性指标，几乎不具有博弈可能。建议性指标直到实施阶段，仍然具有博弈属性。美学的喜好，本身就不具有一定之标，建筑的色彩偏暖偏冷，轮廓线的曲折变幻，建筑型制风格，与周边环境的协调性与否，这些如何判断，谁的话语权更大，博弈的优势方就是谁。

在现实的博弈中，理性模型人是不存在的，在追求利益最大化的时候，总还会有更多的考虑，不仅是经济利益的最大化，还有其他利益的考虑要素，比如社会效益、环境效益。多维向度的利益追求，空间审美观、空间参与度，决定了参与方对空间规划权博弈结果的目标设定。博弈过程中，各博弈参与方影响因子的构成不同、权重不同，造成每个决策结果不同。

城市设计对规划制订本身的渗透性，对规划的各类约束性、指导性指标的具象化有影响。但同时由于城市设计手法的具象化，从一定程度上也影响了建筑设计、景观设计的开放性和多样性，越具象化其反向影响作用力也就越大。利用城市设计的优势，限制城市设计的劣势，促成规划向边界清晰、规则简单、立体形象的发展，也就成为城市设计对规划权博弈的目标导向。

评价其博弈结果，常用的手段是规划实施评估，按照目前的政府管理手段还有年度体检，但不论是评估还是年度体检，都是政府部门主导，尽管大多数时候聘请了第三方，但是委托人是政府部门，毕竟影响了其结果的完全中立性，并且评估更多的是着眼于规划的实施效率或效果，对于其实施阶段博弈参与方的利益效用缺乏评价。

4 北京新首钢地区案例分析

在北京首钢地区的城市更新中，首钢工业遗存的“拆还是保”就存在博弈。首钢搬迁调整之初，北京市规土委组织调研及规划研究时，首钢的参与度并不高，当时首钢还未停产，老工业区的改造开发还未设置专门机构。2010年主厂区全面停产，首钢总公司成立园区开发部（即现在的北京首钢建设投资有限公司），工业遗产的去留问题逐渐受到关注。当时，国内整体对工业遗产缺乏认识，首钢自身背负搬迁带来的大量债务，“拆”成为当时首钢内部的主流声音。当博弈的关注点发生错位时，原产权方关注资金的平衡和投入产出比，政府部门关注环境效益，拆除原有的工业建筑将制造出大量的建筑和工业垃圾博弈的支付矩阵如表1。

从表1中可知，博弈支付矩阵的结果发生了错位，在不可能达成一致的“政府保、产权方拆”的目标格里，双方能够达到利益最大化，但是实际上这种结果在现实中是不存在的，目标错位带来结果错位，无法实现博弈均衡。因此，政府在综合评估之后，如果规划确定保留能够达到社会效益最大化的话，就应当在配套的制度、政策上予以让步，并在城市设计中予以愿景支持，提供设计上的技术帮助，做出特色，产生效益，使原产权方的经济效益能够达到平衡、获得利益，才能取得最终博弈的均衡，即双方均在保留格里取得利益的最大化，详见表2。

表 2 / Table 2政府部门考虑社会效益Government considering social bene fi ts

在促使政府部门和空间资源的原产权方将目标调整到一致的过程中，城市设计这个手法起到了至关重要的作用，北京规土委将城市设计融入详细规划，并与首钢不断接触、博弈，共同调整，通过规划指导设计，设计深化进一步支撑规划优化，“规划—设计—规划—设计—规划—设计”，不断反复、互相促进、螺旋式上升。自2005年起，北京市规委即开始组织编制《首钢工业区改造规划》（2007年批复），并启动了5项专题研究。2010年，根据新形势、新条件，首钢提出了修改07版规划的要求，并主动提前研究，委托北京市建筑设计研究院等相关单位进行城市设计。以该城市设计成果为基础，新版《新首钢高端产业综合服务区控制性详细规划》于2012年2月正式批复，首钢进一步委托开展城市设计导则、绿色生态和地下空间等多个专项规划的编制和城市风貌课题的研究工作。2016年，在北京疏解非首都功能、减量提质的大趋势下，首钢主动进行规划调整研究，结合北京冬奥组委入驻需求，编制北区整体建设设计方案，作为规划调整的具体支撑，切实落实控规指标的合理性。2017年10月，《新首钢高端产业综合服务区北区详细规划》取得批复。目前以2017版控规为指导，新首钢园区各地块设计工作已全面铺开。

首钢工业遗存保留与再利用工作开展和深入的过程，也是首钢对工业遗存的认识由浅入深的心路历程。随着12版控规及各专项规划编制的推进，首钢对工业遗产的关注和保护意识有了明显增强，“保”已基本形成共识，但首钢作为企业自身并没有放弃对高强度开发的追求。今天，首钢老工业区的规划实现了从“增量”到“减量”的创新，保护工业遗存的理念已经深入人心，首钢对工业遗产的保留再利用已经成为一种积极主动的行为。

延续首钢地区工业特色风貌作为一条主线贯穿各个项目设计概念的核心，不仅仅因为这一与生俱来的特点将成为首钢地区的标志，带来无限的区域活力和发展潜力，还因为工业遗产改造契合存量发展这一城市发展的宏观方向，给予首钢发展机会和空间。但大规模工业遗存改造的成本不容小觑。尤其对于高炉、焦炉等典型重工业设施，其复杂的内部构造为空间利用带来诸多不便，需要采取特殊的技术措施，改造难度增加的同时带来工程造价的提升。而老工业区改造周期长，较长的投资回报期更带来极大的开发压力。同时，首钢目前正值企业转型的关键时期，钢铁产能过剩已经使首钢发展日益艰难，如何处理好工业遗存保护与园区开发、企业转型的关系是难点。需要充分发挥首钢企业作为业主的统筹优势，不断强化工业遗存保护意识，找到合理的价值排序和平衡点，寻求经济效益、生态环境、文化传承的共赢。

5 结 论

城市更新的时代背景也促使规划者在规划权的编制和实施阶段，更注重博弈的效用性，城市设计在其中起到了关键作用。作为一种规划手段，城市设计可视化、立体化效果突出、代入感强，有助于调校博弈中目标的设定方向，有助于博弈各方更快地达成博弈平衡。从博弈关系的研究出发，反馈到规划权的实施阶段，对博弈参与多方主体制定各自的博弈策略都会产生一定的影响。同时，城市设计的具象化也会给多样化的建筑设计以及景观设计带来一定的局限性，这对博弈关系的影响是正向效益还是负向效益，尚无法直接定论，但是对城市更新中的规划权博弈确定产生了较大的影响，也是非常重要的一个变量参数。

Research on the Impact of Urban Design on the Game of Planning Rights under the Background of Urban Regeneration

HUANG Mei

After 40 years of rapid development of reform and opening up, the level of urbanization in China has increased rapidly, and some mega cities have completed construction basically. Urban development has gradually shifted from high-speed to high-quality,from increment to decrement. Urban regeneration, as a mode of differentiating new town construction, is edging out urban development. Because of its numerous stakeholders and various forms of cooperation among participants, the game relationship of planning rights involved is more complex. Therefore, in the context of urban regeneration, the introduction of game theory strategy analysis, based on the current situation and future vision, drawing multi-party participation into the game, all of them will achieve winwin situation. In the implementation of the planning rights, the game theory has great application value for the government departments to formulate relevant policies.

The game of planning rights always exists in the stage of planning formulation and implementation. The scienti fi c planning is the most important factor in the original system. However, with the development of social economy and the emphasis on urban aesthetics, urban design has gradually become an important factor at this stage. In addition to the “Urban Design Management Measures”, some measures and regulations have been gradually promulgated in various cities, involving urban design in urban planning. In the stage of general planning and detailed planning,urban design is an important supplementary method,which has a deep connection with planning management. When the urban is regenerating, the surrounding environmental impacts need to be taken into sufficient consideration, particularly while not only the functional changes but also the forms still maintain the harmonious coexistence. So the role of urban design is especially important at this moment.

When the city is in a new era of expansion, the land is basically transferred in the primary market. The rights holders of the space resources are used by the government. Therefore, in this period, the planning rights are involved in the government and planning institute. There are very few social individuals involved,so it generally reflects the internal game between government departments. When urban construction turns from external increment to intension existent development, it can only be rebuilt and regenerated on the existing land, and the redistribution of space resources can be reused. There have been multiple entities, and the property rights relationship is more complicated. At this time, the planning rights cannot be as simple as the new construction period, not only between government departments, but also extended to the original property rights units. If to sell the ownership of land, to lease land, to invest or to buy a share of land, the participating entities will be more diversified, which will inevitably lead to complex game relationships. If the two-dimensionality planning is only used as target, it will not be able to fully play. At this time, the three-dimensionality of urban design reflects the importance and necessity about the game relationship of planning rights in the urban regeneration stage. Secondly, in the era of pursuing high-quality space shaping and high-quality social development, the urban design approach pays more attention to the three-dimensional subsidiary role of aesthetics and the mode of public participation.Therefore, in the context of urban regeneration, urban design is more needed to intervene in the compilation and implementation of planning rights.

In reality, the rational model person does not exist.When pursuing the maximization of interests, there will always be more considerations, not only the maximization of economic interests, but also other considerations of interests, such as social bene fi ts and environmental benefits. The multi-dimensional pursuit of interests, Spatial Aesthetics and spatial participation determine the goal setting of participants for the results of the game of spatial planning rights. In the process of the game, the in fl uence factors of each participant are different in composition and weight,resulting in different decision results.

In the process of implementing planning rights, the visualization and three-dimensional effect of urban design are prominent and the sense of substitution is strong, which has a vital impact in the game. Especially in adjusting the direction of setting goals in the planning rights game, it helps the players to achieve the game balance more quickly. This paper chooses the case of urban regeneration in Shougang District of Beijing for analysis. In the game between government and the original owner, at fi rst the government only paid attention to environmental benefits; the owner only paid attention to economic bene fi ts, the goal of the game is dislocated, the game is ineffective. At last,the introduction of urban design adjusts both sides'goals to the same social bene fi ts. The game has fi nally reached a balance. Urban regeneration has also been fully recognized by the society. Therefore, this paper also draws the conclusion that, starting from the study of game relationship and feedback to the implementation phase of planning rights, urban design will have certain impact on the game participants to formulate their own game strategies.