金洋 韩旭｜文

对于历经坎坷的光伏行业而言，如何进一步降低非技术成本对发展造成的制约，使行业真正健康、稳健、高技术、高质量发展，成为代表们热议的话题，而这，也是行业真正迫切需要解决的问题。

“2018年以来，在党中央、国务院持续优化营商环境和减税降费的总体部署下，一系列普惠性减税降费政策相继出台并有效实施，切实减轻了企业税费负担，对中国经济长期保持活力和全球竞争力具有重要意义。”在2019年全国“两会”上，全国人大代表、通威集团董事局主席刘汉元表示。对于历经坎坷的光伏行业而言，如何进一步降低非技术成本对发展造成的制约，使行业真正健康、稳健、高技术、高质量发展，成为代表们热议的话题，而这，也是行业真正迫切需要解决的问题。

技术成本下降空间有限

光伏电站的投资成本分为技术成本和非技术成本，产业发展至今，技术成本已经不再是平价上网的阻碍，未来随着高效组件、跟踪系统的应用，以及制造端成本的下滑，技术成本会进一步下降。“应该说，目前光伏行业还处于成本快速下降的过程中，预计2018～2022年，还有30%的下降空间，且多表现为技术性成本的下降，其中组件成本可降低至1元/瓦。”中国光伏行业协会副理事长兼秘书长王勃华表示。

通威集团副总裁胡荣柱指出，在能源结构由化石能源向清洁能源转型方面，中国已经走在了世界前列。据统计，近10年来光伏发电的度电成本和组价价格，已经下降了90%。从铸锭到硅片，从电池片到组件，从组件到整套光伏系统，光伏产业链每个环节的成本都在不断下降。2018年“531”新政发布之后，光伏产品出现了非理性的断崖式下跌，组件、硅片、电池片的价格都来到新低，光伏企业已经不堪重负，不少大厂出现了停产停工、倒闭的情况。但是即使价格跌至令企业无法承受，光伏发电依然难以达到平价上网标准。业内普遍认为，技术成本下降的空间已经很有限。未来实现平价上网需要将目光放在非技术成本上。

但是在技术成本不断下降的同时，光伏用地、光伏税费、电网接入等非技术成本却反而有越来越高的趋势。近年来，组件等设备占光伏系统成本的比重在持续下降，但是包括土地租金、税费等在内的其他费用的占比则逐渐增加。国家应对气候变化战略研究与国际合作中心原主任李俊峰对此表示：“现在光伏电池、组件成本不断下降，但是与光伏无关的成本，比如土地成本、电网接入成本等在加大。”这成为影响和制约光伏系统快速下降的重要因素。

去补贴、降电价是光伏企业的共识，不降成本就无法实现降电价。在中国可再生能源学会副理事长赵玉文看来，降低非技术成本已经是“箭在弦上，不得不发”。降低非技术成本是实现光伏平价上网的必经之路，“在技术成本上，光伏企业通过持续的技术革新，目前产品的技术成本已降至很低，可以满足平价上网的要求。但在非技术成本上，当下的状况是在总成本中占比较高。随着国家和地方的政策支持、税费改革以及投资环境的改变，非技术成本有望进一步降低，且空间很大，这方面期待各级政府主管部门更大力度的支持和部门间的相互协同。”天合光能董事长高纪凡表示。

非技术成本制衡

地面电站的非技术成本包括土地及税费成本、限电成本、融资成本、电网送出成本、前期开发费用等五大部分。此外还有运维，突发性因素处理等诸多费用。由于不同地区、不同企业、不同电站的情况各异，但总体上，非技术成本占比大约在20%～30%。

土地成本占光伏发电投资成本的6%～8%，高则可能至10%。土地建设地面电站牵扯到的情况比较复杂，有些成本是隐性的，体现为招标文件与实际建设土地价格的差别，或者政府一次性要求缴纳的时间长度，生态补偿费和耕地占用税则各地区标准不同，给企业带来的资金压力不容小觑。在限电比较严重的地区，限电成本与土地成本二者加起来就足以占到非技术成本的50%。光伏电站超额融资一般比正常的基本利率要高，融资困难是目前不少地面电站面临的难题。此外，许多光伏发电项目的外线、送出工程都是由企业自己建设，汇集站升压站建设成本、对端改造扩容费用、送出线路建设成本、送出线路征地费用、接入审查及批复相关费用等加在一起，极大地拉升了光伏成本。前期开发费用所占比重较小，包括手续费用，环保工程、水土保持、土地勘测等费用，占光伏电站投资成本的1%。五大类费用之余，企业还要支付公共道路、管线、厂平等方面的摊派费用，这部分费用具有一定不确定性，高则占到成本的3%。

分布式光伏电站的非技术成本不涉及到土地成本，取而代之的是屋顶租金。不过这部分都已被考虑到投资收益率之中，并不像地面电站中的土地成本那样具有较大的不确定性。分布式电站投资成本会增加与业主的关系协调等费用，如果是自发自用的分布式电站，还会涉及到电费能否按合同收取的问题。与地面电站相比，分布式电站前期的手续规费会少一些，没有环评、水保的支出。

对此，阳光电源董事长曹仁贤则表示：“土地使用税和发电增值税目前均处于较高水平，我们正在积极进行调研活动，以期土地使用税和发电增值税实现全免。”晶科电力科技股份有限公司副总裁余俏琦针对电网接入成本问题表示，这部分成本的下降依赖地方政府和电网沟通，而且，光伏企业应尽量把电站建在电网辐射范围内，方便与电网接入。而对于融资成本，多位光伏发电商表示，融资困难是目前不少光伏电站普遍面临的难题，应该尽快提升金融界对我国光伏产业发展的信心。胡荣柱建议，国家相关部门出台政策进行相关引导，建立并强化金融界对“光伏行业是光明产业”的认知。

非技术成本削减路径

如果削减非技术成本，主要是从政府和电网两方面入手。

提高光伏发电项目收益率、降低非技术成本，必须要将占比最大的土地成本降下来，而对土地性质的界定、土地的税费、租金，以及一些垄断性支出等主要都是由政府来定。非技术成本的下降需要依靠各级政府的政策配套，土地方面要更多加强与政府间的沟通。如果一个地区综合利用情况较好，土地费用等地方政府看情况合理制定，土地成本还是有下降的空间。

电网方面，国家规定电网公司承担外线建设成本，但实际上目前地面电站的外线主要都是由企业自建，主要原因是时间的不匹配。过去光伏电站业主会在上网电价下降节点前抢装电站，企业一般宁可自建外线也要抓紧时间并网，某种程度上增加了成本。

据统计，近几年来国内光伏电站自建的输电设施资产被电网企业回购比率不超过5%。有业内人士表示：电网外线建设成本这部分严格意义上来讲算不上是非技术成本，本就属于系统的投资成本之内，但是如果这一部分由电网来承担，也可以较大的降低整体成本。受补贴政策的影响，光伏今后不再存在抢装的情况，电网未来能否承担起这部分成本目前还未可知。

光伏非技术成本已引发政府的高度关注。此前，国家能源局新能源和可再生能源司副司长梁志鹏曾表示，要降低非技术成本。“土地有成本上涨的趋势，有一些地方政府的支持措施在减弱，甚至增加一些不应增加的成本，有的给可再生能源项目分摊一些费用，收取资源费，这些成本必须降下来。”

当前，国家能源局综合司下发了对《关于减轻可再生能源领域涉企税费负担的通知》（下称《通知》）的征求意见，根据可再生能源企业税费负担普遍较重的实际情况，明确了可再生能源企业的税费减免政策。针对光伏企业，《通知》中特别提出对光伏发电项目增值税退税延期，占用耕地、城镇土地的免征条件，电网接入成本由电网企业负担以及贷款优惠政策等。

“《通知》对光伏行业是利好，表明国家减轻可再生能源税费负担的态度。”国家发改委能源研究所原研究员王斯成在接受记者采访时表示。“这一政策对光伏行业来说确实是喜大普奔。”光伏企业负责人表示，“希望《通知》中的政策能够一一落地，切实为光伏企业减轻税费负担。”国家发展改革委能源研究所研究员时丽认为，“现在可再生能源资金补贴不足，探讨基于行业的税费减免政策，促进新能源成本降低，从而推进平价时代的提前到来，同时，也在一定程度上减轻企业补贴拖欠带来的资金压力。”