王乃波

[摘  要]《中国共产党党务公开条例（试行）》的出台，是改革开放以来党内民主建设的重要成果，标志着全党党务公开工作有了一部明确刚性的基础主干党内法规来加强和规范，预示着党务公开将以此获得整体推进、向纵深发展，从而进一步推动党内民主走上制度化、规范化、程序化轨道。

[关键词]《中国共产党党务公开条例（试行）》;整体推进;纵深发展

[中图分类号]D20;D26  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）03-0043-06

一、党务公开的内涵和意义

整体推进党务公开向纵深发展，必须从党务公开的时代背景、全面从严治党的重大意义、加强党的领导和执政地位的战略高度，予以深刻理解和把握。

（一）党务公开的内涵

什么是党务公开？对此，仁者见仁，智者见智，各种不同的解释终于在《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《条例》）中统一答案，予以明确。所谓党务公开，是指党的组织将其实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务，按规定在党内或者向党外公开。其内涵中涉及党的领导和党的建设两部分内容。党的领导和党的建设是党务公开的主要内容，党务工作是党的领导活动和党的建设过程。

党的领导，是中国特色社会主义最本质的特征，包括党对经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等“五位一体”总体布局实行全面领导，是党在新时代所从事的伟大社会革命。从党在新时代中国特色社会主义建设的地位而言，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。

党的建设，指党在新时代为保持先进性、纯洁性，进行长期执政所进行的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的工作，包括党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入进行反腐败斗争，是党在新时代所从事的伟大自我革命。

（二）试行党务公开的顶层设计

《中国共产党党务公开条例（试行）》是一部基础主干党内法规，是党内法规制度体系的“四梁八柱”之一。作为顶层设计，是完善国家治理体系的重要组成部分，是全面依法治国和全面从严治党的有机统一，有力推动着党务公开走向制度化、规范化、程序化的发展阶段。

1.积极推进党务公开走向制度化。过去，党内有若干相关制度规定，《中国共产党章程》有要求，党的文件有强调，《党内监督条例》《党委新闻发言人》《基层党组织党务公开》等也都从不同方面和层面作出相关规定，但都没有就党的领导活动和党的建设等作出全面系统的制度规定，《条例》完全解决了这些问题。

2.积极推进党务公开走向规范化。以往党务公开存在制度设計不完善、不规范的地方。如“主体”要求只对下不对上，内容界定也不尽一致。有的从“权力授予、重大决策、绩效评价、日常事务”等界定党务公开内容。有的把党务公开内容仅限于党的建设，不涉及党的领导活动。有的涉及了，但对党务与政务混淆不清，公开范围也是宽窄不一。《条例》则对此作出科学界定和严格限定。

3.积极推进党务公开走向程序化。以往对此尚无明确规定，主要靠自行把握。《条例》则明确要求由谁提出、由谁审核、由谁审批、由谁实施，这就保证了党务公开操作流程的科学性和安全性。

（三）整体推进党务公开的重要意义

整体推进党务公开，总的来说就是有利于增强“四个意识”，坚定“四个自信”，统筹“四个伟大”，核心是全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚决维护党中央权威和集中统一领导，积极开展伟大斗争，建设伟大工程，推进伟大事业，实现伟大梦想。

1.整体推进党务公开，是加强党的全面领导，牢牢坚持“两个坚决维护”，增强“四个意识”的重要体现。整体推进党务公开有利于全面加强党的集中统一领导，旗帜鲜明宣示党的意志和主张。有利于积极推进党内民主，使广大党员充分行使权利和义务，切实增强“四个意识”，积极参与党内各项事务。有利于更好宣传贯彻党的基本理论、基本路线和基本方略，动员组织人民群众形成最大同心圆和凝聚力，为实现两个一百年奋斗目标和中国梦而奋斗。

2.整体推进党务公开，是加强党的自身建设，持之以恒全面从严治党，增强“四自能力”的重要举措。整体推进党务公开，可以畅通党员知情权，监督党的组织和干部向上级党组织提出意见和建议的渠道，以党的政治建设为统领，以坚定理想信念宗旨为根基，以调动全党的积极性、主动性和创造性为着力点，不断提高党的建设质量和自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，积极应对“四种危险”和“四大考验”。

3.整体推进党务公开，是完善中国特色社会主义制度，努力提高国家治理体系和治理能力现代化，坚定“四个自信”的战略措施。我国现代化治理体系包括根本的政治制度、基本政治制度、法律体系、基本经济制度、“五位一体”各领域体制机制与法律法规以及党的建设各方面各领域体制机制与法规制度等。其中，对于党内的法规制度体系来说，《条例》又是基础主干党内法规，属于“四梁八柱”之一。按照时间进度规划，到建党100周年将形成比较完备的党内法规制度体系，时间倒逼，形势紧迫，而《条例》的地位和出台时间，无疑对完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系现代化建设，坚定“四个自信”意义重大。

4.整体推进党务公开，是提高党和国家公信力，保持战略定力的有效途径。改革开放以来，西方处于敌对立场和包藏祸心的政客们，不时鼓噪和喧嚣“终结论”“崩溃论”和“威胁论”，以此贬损中国特色社会主义的优势和所取得的辉煌成就。整体推动党务公开并带动政务公开，有利于展示中国特色新型政党制度和中国特色社会主义的优势，为世界政党政治建设和广大发展中国家探索现代化道路提供中国方案。对内，使党治国理政的主张和统揽“四个伟大”战略部署，适时告知全党和全国，可以提高党和政府的公信度，凝聚党心和民心，奋力实现建设现代化强国的目标。对外，则主动掌握和运用意识形态的世界话语权，积极阐明中国共产党执政理念和“和平发展合作共赢”的外交思想，积极倡导构建“人类命运共同体”，推介发展中国家实现现代化的不同模式，有力回击“三论”的攻击。

二、党务公开的实践探索与困扰

党务公开工作是历经多年的实践探索和经验总结，逐渐走上制度化、规范化、程序化的发展轨道。

（一）党务公开的实践探索

党务公开的实践探索在《条例》尚未出台前大体经历三个阶段，即逐步推进党务公开阶段、推进党务公开阶段和党的基层组织全面推进党务公开阶段。

2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”。这是党的文件首次正式提出推进党务公开，而且强调了“逐步”。2007年党的十七大报告指出“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”。这是党务公开首次写入党代会报告，并拿掉了“逐步”。同时，将其作为一项组织制度写入党章，即：“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与”。2009年党的十七届四中全会《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，强调要“推进党务公开，健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互通渠道”。2012年党的十八大报告指出：“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。”“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。由此昭示着全面依法治国和全面从严治党的有机统一。2017年党的十九大报告进一步强调指出：“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党的事务、监督党的组织和干部向上级党组织提出意见和建议的渠道。”同年12月，《中国共产党党务公开条例（试行）》出台，说明党中央围绕开展党内民主和监督，实行党务公开，一直在积极稳步地推进。《条例》出台标志着这一探索以制度化形式确定下来，通过顶层设计推进党务公开工作全面走上了制度化、规范化、程序化的轨道，步入整体推进的新时代。

自党务公开首次正式提出后，从中央到地方都积极开展相关探索，并取得一定成效。2009年7月，中央成立了党务公开领导小组，加强对党务公开工作的组织领导和工作指导。随之，2010年中纪委在十七届五次全会提出，制定《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，在基层党组织全面推进党务公开。同年8月中央政治局审议通过《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，10月中办印发了这个《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，2010年底全国党的基层组织党务公开工作的电视电话会议在北京召开，要求在2011年底在全国基层党组织中全面实行党务公开，由此拉开了全面推进基层党组织党务公开的序幕。与此同时，中纪委、中组部还在当年11月印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》。

与此相随，一些地方党委部门也在积极探索实践，并积累一定经验。自2004年以来，江苏丹阳市党务公开经历创新试点、全面推进、规范运作、完善深化四个阶段，得到中纪委肯定。此外，四川、江苏一些地方党委部门通过公推直选形式产生基层党组织负责人，或实行发展党员公示制，这也是党务公开具体体现。江苏、河北、广东、重庆、宁夏等省（区市）还制定指导性意见，并出台相关配套制度，推动党务公开工作。2006年，中共兰州市委颁发《关于在全市各级党组织中推行党务公开的意见》，成为全国较早推行党务公开的城市之一。按照《党政领导干部选拔任用工作条例》要求，全国各地厅局级以下党政领导干部在任职前已全面实行公示。上海等地规范领导干部亲属经商办企业的做法等，都展示出积极拓展党务公开的社会效果。

由上所见，改革开放以来，党务公开经历了逐步推进到全面整体推进、自下而上推进到以上率下推进、由实践摸索推进到顶层设计推进的过程。自《条例》颁布实施，意味着党务公开终于走上制度化、规范化、程序化的整体推进新时代。

（二）党务公开在实践中的困扰

党务公开自中央提出至《条例》出台约15年时间，经过实践探索到完善制度，终于收获瓜熟蒂落的成果，其中遇到了很多困惑，这些困惑和经验积累为制定《条例》打下坚实基础，在诸多方面逐渐形成共识。

1.党务公开主体不全面，发展不平衡。在党务公开的实践探索早期，由于缺乏整体系统设计，致使上下不同步，左右发展不平衡。如以往都是对地方党组织和基层党组织要求，而对党的中央组织并无明确要求，尚不能起到以上率下、上下联动的整体效果。另外，对地方党组织和各部门党组织也无明确标准和具体要求，致使各地区各部门发展很不平衡。一些认识超前或主动作为意识强的地区或部门，党务公开的广度和深度就突出一些，这从上面介绍的先行地区的经验也可看出。反之，效果就差一些。这种现象又不同程度影响着先行地区的探索勇气和精神，生怕走得过快难免有误，得不偿失，不免影响了整个党务公开的进程。这次《条例》的出台，则对党务公开主体作出全面要求，主要分三类，即党的中央组织、地方党组织、基层党组织;党的纪律检查机关;党的工作机关、党委派出机关、党委直属事业、党组等。三类主体基本涵盖了党的各级各类组织，有利于实现党务公开工作全覆盖、无死角。尤其《条例》把党的中央组织也纳入其中，充分彰显我们党自觉自信、开放透明的崭新姿态，充分体现党中央以身作则，以上率下的责任担当。

2.黨务公开认识有差异，期待不尽一致。在以往的操作中，尽管中央文件明确公开的依据既包含“民主”的元素，也包含“监督”的元素，二者同时又有内在的必然联系。但在党内，尤其在党外，大家认识往往差异很大，期待不一样。有的认为重点在“监督”上，通过知情更关注如何监督权力在阳光下运作以及党组织和领导干部违纪违法问题，其他则关心较少。有的认为重点在“民主”上，通过知情，更关注党员参与党内事务的参与权和选举权。甚至一段时间，有的党员把“民主”局限于“选举”，认为只要未实现“投票”或自己未亲自参与“投票”，就不算真正民主。至于社会公众，更把关心关注点集中于“监督”上。在“内”与“外”公开是否统一上，认识反差也较大。有的认为既然党务公开是党内事务，自然应该局限于党内公开。有的认为执政党也应接受社会监督，所以党务公开理应向社会公开。在如何看待公开的效果方面也出现不同认识，如围绕发扬民主问题，担心公开过多，会影响党组织和领导班子的权威;围绕实行“监督”问题，担心公开过多，会影响党组织的正面形象，失去党的公信力。当然也有从技术上考虑，担心公开过多，会因把握不准而出现泄密等安全问题，等等。正因如此，必然会程度不同地影响党务公开的效果和发展进程。《条例》比较全面地应答了人们的疑虑。

3.党务公开内容不具体，操作程序不规范。关于党务公开的内容，究竟是局限于党的建设情况，还是包括党的领导活动情况，较长时期认识也不尽一致。尤其在学术界有不同的观点。即从中国共产党作为执政党的一般规律性认识，党务公开则应局限于党的建设情况，其他内容则应从政务乃至司法公开等方面予以体现。若从中国共产党作为执政党的特殊规律性认识，党务公开必须涵盖党的领导活动情况。这些认识不仅事关公开内容，也事关公开范围。如前者认为，公开内容限于党的建设情况，公开范围可放在党内，亦即更多体现出党内民主和监督。后者认为，公开内容包括党的领导活动情况，则必须向社会公开，亦即不仅体现党内民主和监督，还要体现社会民主和监督。同时，操作的程序也不规范，更多靠各地区各部门党组织自行把握。出台的《条例》对党务公开内容有了统一界定，即：“党的组织贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略情况，领导经济社会发展情况，落实全面从严责任、加强党的建设情况，以及党的组织职能、机构等情况，除涉及党和国家秘密不得公开或者依照有关规定不宜公开的事项外，一般应当公开”。并对各级各类党组织明确了公开的具体内容。与此同时，还明确了“提出——审核——审批——实施”的党务公开的操作程序与方式方法。

4.党务公开责任不明确，考核监督追责难落实。以往正因为党务公开上级仅有原则规定，而无具体要求，更多靠下面探索实践与经验积累，因而公开多少，进度快慢，效果优劣，无法实施绩效考核与责任追究。从某种意义上说，也影响了党务公开质量与运行效果。因此，多数地区或部门，也是干干看看，走走停停，生怕过急过快，有所闪失。这次《条例》明确要求，建立健全党中央统一领导，地方党委分级负责，各部门各单位各负其责的党务公开工作领导体制。同时强调了监督与追责，即：党的组织应当将党务公开工作情况向上级报告或作为抓党建工作的专题报告内容，对下级组织及主要负责人进行考核。每年向有关党员和群众通报公开情况，接受党内民主评议。同时，进行经常性检查和专项督查。对违反《条例》并造成不良后果，还要依规依纪追究责任。这无疑对新时代整体推进党务公开，推动全面从严治党起到积极的促进作用。

三、整体推进党务公开迈向新时代

中国特色社会主义进入新时代，我们党一定要有新气象新作为。《中国共产党党务公开条例（试行）》作为一部基础主干党内法规，是到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系的“四梁八柱”之一，并在党的十九大召开后出台的第一部党内法规制度，是党进入新时代体现新形象新作为的显著明示与标志，必将以此整体推进党务公开迈向新时代。

（一）建立统筹协调领导体制和工作机制

要加强组织领导。自2004年中央文件首次提出党务公开以来，各地牵头单位并不一致。有的是纪检部门牵头组织实施，这是基于加强领导班子和党组织廉政建设考虑的。有的是组织部门牵头组织实施，这是基于发扬党内民主，推动基层党组织全面实行党务公开考虑的。也有的是办公厅（室）牵头组织实施，主要是基于地方党委主要负责人统筹领导协调的方便。更多是没有统一的牵头协调部门，各自分头把握。由此，导致实际操作的内容和方式方法也是五花八门。这次《条例》颁布后，各地党委办公厅（室）必须主动担责，要在党委统一领导下，统筹协调各部门部署党务公开工作。

要抓紧研究制定“实施细则”和具体操作方案。《条例》规定各省（区市）和中央各部门要负责制定“实施细则”，这项工作必须抓紧推进。要在广泛调查研究的基础上，尽快拿出贯彻《条例》的实施细则，以便于各市、县和基层党组织与各部门下属单位根据实施细则，制定具体操作方案和编制党务公开目录。这两项工作虽然属于两个不同层面要求，但可同步开展调查研究。一方面下级为上级提供更多实践依据，另一方面上级实施细则有利于规范下级的具体操作方案和目录编制，二者同步进行，有利于尽快付诸实施。但据笔者调查了解，现在除少数市地与省（区市）同步研究贯彻《条例》外，多数处在学习《条例》阶段，至于怎么实施，还在等省一级“实施细则”的出台。

要加强风险防控。为了确保党务公开安全操作，各类党组织应当根据所承担的职责任务，建立健全党务公开的保密审查、风险评估、信息发布、政策解读、舆论引导、舆情分析、应急处置等工作機制。各环节要有机配套，严谨衔接，避免风险防控失当，事后亡羊补牢。

（二）全面开展专项培训，切实提高认识

党务公开的政治性、政策性、安全性要求很严，《条例》围绕党务公开的规范性已做了原则性规定，并要求各省（区市）和中央各部门制定实施细则与之相配套。为此，一定要搞好专项培训，使相关负责人和工作人员站在完善国家治理体系和构筑党内法规制度“四梁八柱”的高度认识整体推进党务公开的重大意义，不仅要知其然，还要知其所以然，紧紧围绕“为什么公开”“公开什么”“怎样公开”等深刻理解，把握要领，确保整体推进党务公开的科学有效运作。党务公开无论进行到什么程度，各级党组织和党员干部务必清醒认识到整体推进党务公开，一定要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕巩固和加强党的全面领导和执政地位，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，坚持和发展中国特色社会主义去展开，使全党和全国人民切实增强“四个意识”，坚定“四个自信”。

1.强化党内民主与党内监督。以往人们认识党务公开更多侧重关注党内监督，防范和制约党员干部队伍腐化堕落、违纪违法，而在认识加强党内民主，凝聚人心和力量，提高党的领导水平和执政能力方面关注较弱。而步入新时代，整体推进党务公开一定要有新形象新作为，坚持二者同时并举，凝心聚力，为调动全党和全社会积极性、主动性、创造性，实现两个一百年奋斗目标和中国梦而奋斗。

2.推动党政履职与协同并进。党务公开与政务公开既不能以党代政，也不能以政代党。这是由中国特色新型政党制度所决定的。中国共产党作为执政党，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。无论从国家层面还是地方层面，公开党的领导决策活动，自然要通过党务公开来实现。同时中国共产党作为执政党，从执政科学化和国家治理现代化的要求，党政又有各自的职责，即党作出决策，政府予以执行，所以又不能以党务公开代替政务公开，政务公开则需将决策执行中的相关具体事项公之于众。但党务公开与政务公开又是相互联系的。即从宏观层面论断决策与执行，二者有区别，不能相互取代。但从决策的内容来看，二者又不能截然分开。另外，党的决策一旦作出，政府在执行中也有具体事项的决策问题，但这种决策与前者往往不是一个层级的，是属种关系。因此，党政虽有各自职责，但党务公开与政务公开应协同并进，才能取得较好效果。

3.坚持主动公开与安全保密。诚然，推进党务公开必须着眼提高党的执政能力和领导水平，巩固扩大党的执政根基，不得危及政治安全特别是政权安全、制度安全，以及经济安全、军事安全、文化安全、社会安全、国土安全等，但这不是借保密安全为由不公开党务的借口。在以往的实践探索中，之所以发展不平衡，其中不乏这种因素影响，一些党组织负责人担心把握不准，有所闪失。只好等等看看，走走停停。培训要使大家清醒认识到，不能以保密安全为由拒绝党务公开的事项。因为公开不公开是一个原则性问题，保密安全则是技术性问题。所以《条例》要求能公开的一律公开，涉及安全问题要谨慎研究处理，之所以《条例》在程序上规定了四个步骤以及相关方式方法，正是基于这些考虑才设定的。

4.加强党的领导与社会协商民主。以往在面向社会公开党务时，更多强调的是执政党如何立党为公，执政为民，通过党务公开，主动接受社会监督。而对如何通过党务公开凝聚人心和力量实现现代化，全面加强党的领导则认识不足，有人甚至担心公开过多会影响党的权威和领导。其实，对此作深入分析就不难理解，向社会公开党务，实际是扩大人民知情权，体现了社会协商民主。党以此将执政主张变成国家意志，推动人民群众参政议政建言，画出治国理政的最大同心圆。而协商民主则是实现党的全面领导的一种重要方式，是对选举表决民主方式的重要补充，绝不可以等闲视之。

（三）相互衔接统一，系统规范操作

这次《条例》出台，目的是从顶层设计入手，整体推进党务公开，所以加强上下左右衔接，系统规范操作十分必要。一是要适时做好纵向衔接。尤其是新一轮机构改革到位后，伴随新机构的职能定位，必然对不同系统的部门党的建设和党的领导活动作出相应调整，这是党务公开的基本内容，各党务系统自上而下，必须加强指导，保持党务公开的一致性。二是积极主动做好横向衔接。在《条例》未出台前，各地各部门的党务公开工作很不平衡，推进的广度和深度不尽一致，经验积累存在明显的差异。这在以往无可厚非，但《条例》颁布后则不许自行其是，必须从党务公开的主体与原则、内容与范围、程序与方式、责任与追究以及具体要求等方面保持一致性，实现规范统一做法。同时《条例》也给各级党组织的实践探索留足了空间，如在公开内容方面，对党的工作机关、党委派出机关、党委直属事业单位和党组仅提出原则性要求。在公开的程序和方式方面，对“提出、审核、审批、实施”，也未指定具体负责部门等。这些都需要在探索中逐渐规范统一。三是审时度势做好历史衔接。对于同一系统同一地区来说，由于过去中央没有顶层设计，各自党务公开的做法也就五花八门。现在必须按照《条例》的统一新规定，该废除的废除，该完善的完善，该补充的及时补充，總之，要系统规范操作，形成全党“一盘棋”。

（四）依据党内法规制度体系，不断总结把握运作规律

党务公开是否科学、严谨、规范，归根结底是要依据党内法规制度体系来运作。作为公开党的建设内容，制度建设是贯穿于政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设全过程之中的基本内容。作为公开党的领导活动内容，制度建设也是贯穿于党的政治领导、思想领导、组织领导全过程之中的基本内容。因此，《条例》提供了操作上的原则性规定，指明了“为什么公开”“公开什么”“怎么公开”，其中公开的主要内容和基本依据也是依托党内法规制度体系来展开。目前来看，各地区各部门对中央已经出台的法规制度未必都及时配套形成了本地区本部门具体的规章制度。同时，中央关于党内的法规制度体系正在修订完善中，目前已经完成180余部，各地区各部门及时跟上节奏尚有一个过程。另外，中央已经明确到建党100周年，形成与国家治理体系现代化相匹配的系统完备的党内法规制度体系，并制定了五年发展规划，可见，实施《条例》任务艰巨，任重道远。对此，各级党组织必须有清醒的认识和高度的自觉性，始终保持与党中央步调一致，随着党内不断出台的法规制度，一定要及时跟进，丰富完善党务公开的实务操作，不断总结经验，推进党务公开的规律性运作。建议中共中央办公厅在《条例》试行几年后，选择适当时机召开一次经验交流会，推动党务公开工作更加科学有效的深度发展。

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