国家法律援助法正在起草和制定过程中，其间遇到的第一个问题就是国家法律援助法的定位问题。当前，法律援助是国家责任和政府义务的基本理念已经成为国际共识，并被很多国家的宪法或法律予以明文规定。我国制定《法律援助法》时，理应对此基础问题作出正式的回应。既要依法确认国家责任的理念及其内涵，同时也要协调国家、政府以及社会的责任与合作，全面深入推进法律援助制度的发展。

法律援助是国家责任和政府义务的确立与发展，是现代人权保障理念深入人心的产物，是现代法治社会的必需品。当今国际社会都已经通过立法确立了理念。这对我国当前的法律援助立法具有重大借鉴意义。

法律援助的雏形最初并非作为国家责任而存在。其性质经历了由慈善行为向国家责任的转变。1495年的亨利七世统治期间，英国议会通过一项旨在保证贫穷的民事诉讼当事人获得免费的律师帮助及免除所有费用的法律。就此，法律援助一般被公认为最早源于英国的。17、18世纪，随着资产阶级人权观念普遍传播，资本主义国家纷纷设立法律援助制度。19世纪中叶以后，随着资本主义经济的发展，法律援助被认为是国家的一种保障公民平等权利的重要义务，国家专门投入资金建立法律援助机构，法律援助也成为社会保障体系的重要部分。因此，近现代法律制度的发展与人权保障理念的深入人心，成为法律援助制度得以脱胎换骨的关键动能，也奠定了当代法律援助制度的基本地位、功能及属性。

20世纪60年代，美国民权运动、反战运动和妇女运动高涨，推动了司法领域与社会领域的法律援助制度发展。1963年，最高法院在Gideon诉Wainwright一案中对第6条和第14条宪法修正案进行了解释，裁定无论在联邦法院还是州法院，政府有义务为“严重案件”（轻微违法行为以外的案件，后来最高法院又通过Argersinger诉Hamin案将范围扩展到被告人有可能被判处监禁的案件）中的被告人提供法律援助。由此，美国以公设辩护人（public defender）制度为核心的刑事法律援助制度有了显著的发展。而且，美国公设辩护人的设立，突显了法律援助的国家责任。公设辩护人是领取工资的律师，提供辩护的基金大部分来自国家的税收。与此同时，随着欧美社会中的“获得司法正义的权利”运动的深入发展，它主要集中在通过民事司法程序的改革，推动代表诉讼、公益诉讼和其他诉讼制度，目的在于为“分散的利益团体”如消费者、环境损害被害人等提供代理，以通过一个简单的案件解决数量较多的权利要求。民事以及行政领域的法律援助的大力发展，进一步强化了提供法律援助制度作为国家责任的内容。

从法律援助制度的历史演进过程可以看出，在国家责任、政府义务的发展过程中，是由近现代社会的各方面因素综合决定的，人权保障理念与法治国家建设尤为重要。其中，公民享有法律援助权利作为一项世界性运动。更直接赋予了国家提供法律援助的基本义务。法律援助制度作为一项基本的法律制度、社会保障制度以及司法人权保障制度，对实现司法平等、保障人权、完善社会保障体系等价值具有不可磨灭的意义。而且，由美国等国家推动发展的现代刑事法律援助制度，非常集中地反映了国家责任和政府义务的精神：民事法律援助的日益壮大，及其与刑事法律援助的分流与共同发展，也是国家责任在当代法律援助制度中的重要特征。

关于法律援助的国家责任和政府义务理念，国际社会先后达成了以下共识：（1）《联合国宪章》申明决心创造使正义得以维持的条件并宣布其宗旨之一是促成国际合作而不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于人权及基本自由之尊重。（2）《世界人权宣言》提出法律面前人人平等的原则、无罪推定原则、由独立而无偏倚的法庭进行公正和公开听证的权利以及为每一被指控犯有刑事罪的人进行辩护所必要的各项保证。（3）《公民权利和政治权利国际公约》在序言中指出，按照联合国宪章所宣布的原则，对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础。这些权利是源於人身的固有尊严。（4）《经济、杜会和文化权利国际公约》回顾了各国根据《联合国宪章》负有义务促进普遍尊重和遵守人权与自由。（5）《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》明文规定，被拘留的人应有权获得法律顾问的协助，有权与法律顾问联络和磋商。（6）《囚犯待遇最低限度标准规则》建议，应确保未受审讯人享有获得法律协助和与法律顾问进行保密联络的权利。（7）《关于保护面对死刑的人的权利的保障措施》重申，每一涉嫌或被指控犯有可判处死刑罪的人可根据《公民权利和政治权利国际公约》第14条规定在诉讼的各阶段获得适当的法律协助。（8）《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》要求为改善罪行的受害者获得司法上的公正与公平待遇、恢复原状、赔偿和援助推荐在国际和国家各级采取各项措施。（9）《关于律师作用的基本原则》指出，充分保护人人都享有的人权和基本自由，无论是经济、社会和文化权利或是公民权利和政治权利，要求所有人都能有效地得到独立的法律专业人员所提供的法律服务。律师专业组织在维护职业标准和道德，在保护其成员免受迫害和不公正限制和侵犯权利，在向一切需要他们的人提供法律服务以及在与政府和其他机构合作进一步推进正义和公正利益的目标等方面起到极为重要作用。各项关于律师作用的基本原则是为了协助各会员国促进和确保律师发挥正当作用而制定的，各国政府应在其本国立法和习惯做法范围内考虑和尊重这些原则，并应提请律师以及其他人例如法官、检察官、行政和立法机关成员及一般公众予以注意。这些原则还应酌情适用于虽无正式律师身份但行使律师职能的人。

樊崇义中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长、博士生导师北京师范大学“京师首席专家”、刑事法律科学院特聘教授

国际社会的人权标准、司法领域的基本要求等内容，都在不同程度对法律援助是国家责任理念作出了规定。而且，通过这些国际标准和要求，可以看出以下基本特征：（1）基于国际人权标准先后确立法律援助为国家责任，国际社会纷纷规定了公民有权享有司法公正的权利和获得司法保障的权利，义务的承担者为国家，获得法律援助赫然在列。（2）从国际社会对各个主权国家的要求看，既然明确了公民的权利，也就对国家设定了最基本的义务。（3）法律援助是国家的责任、政府的义务这一基本理念，也正是在明确规定和充分保障公民享有法律援助权利的前提下，基于国家履行义务的客观前提与现实需要，逐渐在国际社会得以确立并发展。