徐文平

摘要：本文对金融支持鹰潭市国有林场改革发展情况进行了调查，总结发现国有林场存在商业可持续发展弱、实际可用抵押林权不足、信用记录有瑕疵等新老问题，制约了金融对国有林场的信贷支持，并在此基础上，提出了改善金融支持国有林场发展的建议。

关键词：国有林场改革 金融支持 政策建议

国有林场是维护我国生态安全、培育后备森林资源、支撑经济社会发展、建设生态文明的重要载体。鹰潭市共有9个国有林场，林场经营总面积53.71万亩，森林蓄积263.6万立方米，森林覆盖率平均达90%以上。目前，鹰潭市银行机构对国有林场的贷款余额为零，历史发生贷款已进入不良并进行了剥离。当前，应重视制约金融支持国有林场的五个难点，着力提升商业性金融服务国有林场发展的能力和水平。

一、鹰潭市国有林场基本情况

鹰潭市位于江西省东北部，信江中下游。全市土地总面积533万亩，其中林业用地300.98万亩，全市森林覆盖率58.33%。全市有9个国有林场，其中：贵溪市5个、余江县3个、龙虎山景区1个。林场经营总面积53.71万亩，占全市国土面积的10%。森林蓄积263.6万立方米，占全市的33.6%。国家和省级生态公益林面积40.35万亩，占国有林场有林地面积的75.1%，毛竹立竹1289.4万株，占全市的24.7%，森林覆盖率平均达90%以上。

2011年，全市启动国有林场改革，改革中始终坚持公益性为主的改革方向，全市9个国有林场全部定性为生态公益型林场，落实事业编制257个。国有林场职工总数5269人，参加社会养老保险5222人，占职工总数的 99.1%;参加医疗保险5269人，基本做了应保尽保。积极完善公益型林场财政投入机制，构建财政支持的公益型林场长效发展机制。实现了林场减负增效、职工收入稳中有升、林区社会和谐稳定的目标。

二、金融支持国有林场面临的五个难点

一是国有林场商业可持续发展能力较弱。2011年，根據中央、省级要求，鹰潭市全面启动国有林场改革工作，全市9个国有林场全部定性为生态公益型林场，落实事业编制257个。由于林场经济、基础设施条件差，国有林场承担的生态保护和社会保障职责较重，商业可持续发展能力明显不足。随着国家对生态环境建设的重视，提出天然林和阔叶林全面禁伐的政策要求，国有林场的木林采伐量大幅减少，导致以林为主的经营性收入锐减。国有林场的收入来源主要为生态公益林补偿资金和各级财政拨款。而全市国有林场职工5269人，其中在职职工3083人，退休职工2186人，林场承担职工养老、医疗等负担重，部分林场面临资金困难。

二是国有林场可用林权抵押资源不足。国有林场最大的资源是林木，作为生态公益型林场，鹰潭市国有林场划入国家和省级生态公益林面积40.35万亩，占林场总面积的75.1%。根据中国银监会、国家林业局印发《关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发[2013]32号），银行业金融机构不应接受无法处置变现的林权作为抵押财产，而生态公益林在采伐等方面受到限制，因此不宜作为抵押物。同时，在国有林场发展历史中，有过多次林地确权和颁证，导致部分林地权属不清晰、有争议，林场、村集体、农户均持有不同时期发放的权证，如果作为抵押物进入处置环节，易引发林权纠纷，操作难度大。

三是银行对国有林场贷款存在诸多顾虑。1988年-2000年期间，鹰潭市某银行分别对贵溪冷水林场、上清林场等5家林场发放21笔贷款共计近700万元，其中大都是中长期贷款，已全部形成不良贷款，后续资产处置过程复杂，银行资产损失较大。近年来，某地方银行为服务林业产业企业和林农发展，累计发放林权抵押贷款70户，金额12572万元，尚有贷款余额771万元，其中120万元进入可疑，占比15.6%。国有林场和林权抵押贷款领域呈现的高风险特征，导致银行机构信贷业务人员的惧贷、慎贷情绪，对开展此类业务顾虑重重。

四是林权流转和评估等制度尚不健全。《森林法》和《农村土地承包法》对林地使用权流转进行了原则性规定，现实中可操作性不强。鹰潭国有林场在改革过程中，通过职工承包、股份经营、合作经营等方法对部分林权进行流转，但由于缺乏一套系统性的规范操作制度，存在林权流转随意性大、流转行为不规范现象。同时，在林权价值的评估方面，当前银行在进行林权价值评估时，更多偏重于信贷人员以往经验和主观上的定性判断，这对于林权抵押物的实际价值判断都会产生很大的影响。而且由于林业评估机构人才缺乏，只能委托极少数有资格的评估机构进行评估，容易出现恶意评估，串通客户作弊虚高抵押物价值的情况。

五是林权管理和风险处置机制不完善。森林资源漫山遍野，既不能仓储，也难以封闭，林业产业在运营过程中，自然风险和人为因素风险难以防范。银行与林业主管部门信息沟通协调机制不完善，银行对于抵押的林权难以有效监管，据了解，鹰潭曾出现林业企业将已抵押林权大面积采伐现象。当林权抵押贷款出现不良后，对于林权抵押物的处置，主要是依靠林木采伐出售和林权流转方式实现。受采伐政策影响，林木采伐变现手续复杂、时间长、成本高。而流转体系的不健全致使银行机构难以通过林权流转市场以合理的价格便捷的处理抵押林权。

三、提升国有林场金融服务能力的几点建议

一是加大国有林场政策扶持力度。国有林场从事的是一项重要的社会公益事业，应加大国有林场在财政资金方面的转移支付力度，帮助林场解决面临的职工社会保险实际问题，实现生态效益和经济效益共赢。落实扶持国有林场发展的优惠政策，将国有林场路、水、电等基础设施建设纳入当地政府经济社会行动计划。同时，积极扶持林场发展林下经济、森林旅游等特色产业，增强自身活力。

二是健全林权流转和评估机制。对于林业的相关法规和法律，应该根据实际情况和需要做好完善、修改以及补充方面的工作，对于林地和林木作为抵押物进行资产处置的时候，需要对各种规定来进行明确，将以往存在的使用过程中各种法规不统一以及法律意识较差的情况消除。将林地使用权流转的原则、程序、使用管理以及处罚等法律化，以提高政策的权威性。完善森林资源资产评估制度。对评估的方法、程序做出明确规定。根据实际情况和需要进行专业机构的设置，来做好林地资源资产评估方面的工作，进行合理法律法规的制定，并且将其落实。做好评估机构管理工作，完善准入以及退出的机制。

三是建立健全林权抵押登记管理制度。进行林业主管部门和银行机构协调机制的建立，林业主管部门需要做好林权抵押申请人森林资源资产评估报告、借贷合同、抵押权限、抵押物权属等一些方面的审核工作，确保其合规性。对于那些符合抵押登记条件并通过审核的资料，需要在规定时限内办结，对于已经办理了抵押的林权，那么其采伐相关信息，应该及时的反馈给相关银行机构。并且，银行机构若是因为处置抵押物的需要进行林木的采伐，那么采伐审批机关应该进行优先安排，森林资源保护相关部门也应该积极的进行林权抵押物管理工作，避免出现不必要的损失。

四是完善林业风险管理体系。将金融、财政协调配合的合力发挥出来，进行相关政策支持体系的建立。政府还应该将林业发展金融支持以及林业发展财政支持关系处理好，让其之间实现良性的互动，对于林业管理部门、财政部门、金融机构的作用，必须进行明确。完善森林保险补偿基金制度，鼓励保险公司开展和森林有关的保险。并且，还应该重视涉林企业订单林业的发展，尽量降低因为市场变化而出现的经济方面的损失。

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（作者单位：中国人民银行鹰潭市中心支行）