董忱

绵延60余年的我国户籍制度迎来力度最大的一次变革。

4月8日，国家发展改革委对外发布《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知，核心内容是依据城市规模，在不同程度上继续推进户籍制度改革，力度、尺度之大，引发全社会的广泛关注。

其实，这并不是发展改革委第一次公布“新型城镇化建设重点任务”。在去年公布的2018年版“新型城镇化建设重点任务”中，就提出了加快户籍制度改革的落地步伐。那么2019年户籍制度修改了哪些内容？放宽落户，释放哪些新活力？哪些城市受益最大？房价会上涨吗？

哪些城市受益最大？

8日晚上，很多人的朋友圈都因为一份政府文件炸锅了：“北上广要放开户口限制了？”“我们家这儿房价会不会又暴涨啊？”“放开户口，我家孩子考学会不会更难了？”

这份瞬间刷爆朋友圈的文件，是4月8日国家发展改革委对外发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《重点任务》）。

《重点任务》提出积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户，继续加大户籍制度改革力度，城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万-500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

什么是超大城市和特大城市？根据2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区人口来衡量，1000万以上属于超大城市，500万以上属于特大城市，300万-500万之间属于I型大城市，100万—300万之间属于II型大城市，100万以下，属于中小城市。

从城市层级划分可以看出，城区人口是衡量我国城市规模关键指标。在我国各类发布的城市人口数据中有三个统计数据：市域人口、市区人口、城区人口，其人口覆盖范围依次递减。

而此次文件中的关键指标城区人口，则是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域，也就是与“农村”对应的一个概念。城区人口也就是生活居住在城区的人口。

住房和城乡建设部2016年的数据显示，目前全国共有4个超大城市：北京、上海、深圳和重庆;5个特大城市：天津、成都、广州、南京和武汉;10个I型大城市：西安、沈阳、哈尔滨、昆明、郑州、杭州、济南、青岛、大连、长春;61个II型大城市：太原、长沙、苏州、石家庄、南昌、汕头、南宁、福州、无锡、合肥、乌鲁木齐、烟台、淄博、临沂、济宁、潍坊等。

不过有意思的是，《重点任务》公布的第2天，有关城市规模的划分，很多业内人士对于济南的划分应该是I型大城市还是特大城市，提出了质疑，济南市城区常住人口到底有多少人呢？记者电话联系了济南市统计局。

由于涉及济南市莱芜市行政区划调整，统计数据变动复杂，目前2018年济南市国民经济和社会发展统计公报尚未公布。

虽然确切的数据还无从得知，不过从已有数据中可以窥视一二。根据2017年济南市国民经济和社会发展统计公报，截至2017年末，济南全市常住人口732.12万人，户籍人口643.62万人。而2017年原莱芜市统计公报显示，年末全市常住人口为137.6万人。

“大体来说，区划调整之后，目前济南市全市常住人口大概在860万左右。”济南市统计局相关负责人介绍，如果计算城区常住人口的话，需要剔除平阴和商河，这两个地方常住人口约100万左右，所以目前济南城区常住人口应该在700多万左右。

按照城市规模划分标准，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市，济南市已经步入特大城市的行列。此前有媒体解读济南为Ⅰ型大城市的依据，是2016年的统计数据，而最近两年来济南行政区划调整密集，当年的数据已经严重滞后，所以把济南归类为Ⅰ型大城市显然是属于误读。

用数据对照新政，很明显，超大城市和特大城市将大幅增加落户规模。I型大城市将全面放开放宽落户条件，全面取消重点人群落户限制。而II型大城市则可全面取消落户限制。

其中最引人关注的是，Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重點群体落户限制。这意味着除了超大特大城市之外，其他大部分二线城市的落户都将放宽。

中原地产首席市场分析师张大伟认为，新政之前我国的户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差了16个百分点。其中绝大多数就是城市中落不了户的。尤其由于学历在大专以下、在二线城市中落不了户的占了相当大部分。因此这些城市放开放宽落户，有利于加速推进户籍人口城镇化，加速这些城市经济社会发展。

与此同时，这些二线城市全面放开落户限制，对加快新型城镇化具有重要意义。在京沪等超大城市控制人口规模、中小城市吸引力又不够的情况下，二线城市就成为人们落户的重要方向。

此外，部分三四线城市也将受益。张大伟分析，由于一二线城市房价较高，而农村地区的教育医疗等公共资源又相对落后，因此，有不少人为了孩子的教育问题，会选择房价相对合理的三四线城市，实现就近落户及置业。

济南多渠道落户

“有房子的落房子，没房子的有中专学历就算人才，可以落人才集体户，也可以落社区集体户，就算什么也没有，租房也能成为济南户口。只要你想来，总有一条政策能符合。” 在济南市历城公安分局户籍科工作人员如此直白地解释，让咨询者满脸欣喜。

作为省会城市的济南，在户籍改革方面其实早已提前部署，走在了前列。2017年8月，济南就推出了史上最低门槛的落户政策。

“这个就是人才，这个也是，你看，今天这些几乎都是人才落户的审批材料。”4月9日上午，济南市历城公安分局户籍科办公室内，副科长冯珊珊指着面前一摞申报材料对记者说道。她面前的这些材料，是历城区各派出所受理后提交上来的落户申请材料。

“一个是买房子，一个是孩子上学，基本上集中在这两个方面的原因。”冯珊珊说。从日常受理的落户申请来看，外地户籍迁入济南，动因一般比较明确。在2014年一项城镇非户籍常住人口全国性问卷调查中，设置了“您认为您所在城市户口的价值主要体现在哪些方面”的问题，要求受访者对保障房、社会保障、子女教育、就业服务和医疗卫生服务等5个选项，按重要性程度进行排序。统计结果表明，得分最高的是子女教育，明显高于其他选项，其次是社保，再次是保障房。

陈小雨（化名），1988年生人，大学毕业，户籍河北，目前在济南经十路附近一家文化咨詢公司工作，由于结婚后一直没买房，她和丈夫目前租住在港沟附近。近日，她向单位所在的派出所提交了落户申请，希望能早日落户济南。派出所民警了解情况后，向她讲明了需要提交的证明材料。随后，她以人才落户的渠道，将户口迁入派出所的社区集体户，成了一名新济南人。“她的是学历是本科，只需要提供劳动合同和缴纳1个月以上社保，以及其他婚姻状况证明就可以申请落户济南。”派出所工作人员说。

采访中记者了解到，从日常审批的具体情况来看，原先外地户籍迁入济南的主力是购房落户和投靠亲友，这两项差不多能占到七成左右。不过，自从2017年8月济南推出门槛最低的落户政策后，这一持续多年的局面很快发生转变。“从最近一年的情况来看，人才落户成了新的主流落户方式，外地迁入济南的新济南人中，通过人才落户这个新渠道的，大约占到七成左右。”历城公安分局户籍科科长王洪刚介绍说。

“前几天刚刚审批了好几个租房落户的，集中在唐冶片区。”王洪刚告诉记者，自从租房落户放开后，虽然总量并不多，但新政确实以最大的诚意，向有意愿落户济南的人口伸出了橄榄枝。

“我是看到新政策后想来进一步咨询一下如何落户口，孩子快上幼儿园了，我们来济南已经3年了，一直没落户口。”王女士说。记者注意到前来咨询落户条件的人不少，户籍科的电话也不断响起。

中专毕业的王欣（化名）从老家滨州来到济南工作8年了。去年底他和妻子一起贷款在济南东部买了一套小户型住房，不过开发商告诉他，房子要2020年才能办理房产证。按照济南2017年前的政策，如果购房落户前提是必须有房产证，新政后手续简便了很多，不需要再提供房产证了。“孩子越来越大，今年9月到了入学年龄，可房产证要明年才可以办下来，我们全家都特别着急，现在新政策租房也可以落户了，真的很高兴。”王欣告诉记者。

济南市统计局统计数据显示，2016年济南市迁入人口数为47405人，2015年为48180人。不过，2017年迁入人口数量实现井喷式增长，达到了92215人，几乎为之前的两倍。这与2017年8月10日济南市户籍制度改革的全面实施不无关系。史上最低落户门槛的落实，政策红利释放，让一大批人得以集中落户济南。

从迁入人口数量来说，历下区、历城区、市中区一直是前三位。2017年数据显示，历下区最多，达到了2.04万人;其次是历城区1.62万人;再次是市中区1.16万人。

房价会上涨吗？

关于房价问题，一条基本的定律：长期看人口，中期看土地，短期看金融。

我们把新政策与《2018年新型城镇化建设重点任务》对比后可以发现，我国户籍制度改革力度正在加大，已在城镇就业的农业转移人口落户条件放宽了。去年，政策还要求“大城市对参加城镇社保年限的要求不得超过5年，其中Ⅱ型大城市不得实行积分落户，有条件城市要进一步降低社保年限要求;Ⅰ型大城市中实行积分落户的要大幅提高社保和居住年限的权重，鼓励取消年度落户数量限制。”今年，如果想落户Ⅱ型大城市，即城区常住人口100万—300万的大城市，已经不需要满足社保年限要求了，落户限制全面取消。

取消或放宽落户限制，强化城市间房地产市场调控政策协同，人们最关心的莫过于房价是不是上涨？

按照一般的规律，落户条件的宽松会制造购房的新需求。在一些重点城市，这种短期刺激会成为助推房价上涨的因素。

以西安为例，西安自2017年3月1日“三放四降”放松落户条件，两年落户高达百万，户籍人口快速攀升的同时，西安的房价也快速上涨，2017年2月至2019年3月样本住宅平均涨幅为37%，而同期全国涨幅仅为12%。

不过，业内人士认为，户籍制度的改革不是一蹴而就的。因此，这种新的需求不可能是爆发式的增长，它必然是一个渐进的过程。只要坚持“房住不炒”的政策基调，强化房地产信贷的刚性约束，持续封住炒房的空间，房地产当能逐步回到理性发展的轨道。

新天地产首席分析师认为，随着房地产市场调控取得阶段性成效，房价快速上涨的势头被遏制，部分城市放宽落户限制，是推进城镇化水平的必要举措，对房地产市场的长期发展也将产生正向积极作用。但同时，在放开户籍限制时，也应该适当增加住房建设用地供应，实行“人地挂钩”，避免供需矛盾扩大。继续做好房地产市场管控，防止借机炒作，造成短期市场波动。

“人才政策变相降低了限购门槛，可能会带来房价短期上涨的预期。”也有专家这样解释，过去两年部分二线城市房价上涨与人才政策力度空前有较大关系，但从长远发展看，人才对城市的核心作用是推动产业，而不是房地产，因此人才政策不应成为房地产调控的窗口。

该专家表示，“此次政策也提出，‘健全都市圈商品房供应体系，强化城市间房地产市场调控政策协同。可见，‘房子是用来住的，不是用来炒的仍是长期定位，调控原则依然是因城施策、分类指导。”

城市公共服务如何均衡？

放宽户籍落户，受益群体最大的是谁？显然是那些在城市务工的农民工。我们国家有2.8亿农民工，仔细分析他们从事的工作大多是技术工，但是他们的户籍是农民，而这个户籍又和一系列的公共服务捆绑在一起。这2.8亿农民工中相当一部分人都在城市里有了房子有稳定的工作，有的也已经解决了户籍问题，但也存在一部分人户籍问题因为各种原因还未解决。

放宽户籍落户对他们一生来讲意义重大，而且随着政策落实和推进，未来可能农民工这个概念或将成为历史。

对于城市公共服务均衡的问题，《重点任务》也从多方面做了重点强调。按照尊重意愿、自主选择原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业院校（技工院校）毕业生、城市间转移就业人员，推动未落户城镇的常住人口平等享有基本公共服务。

教育，2019年底，我国所有义务教育学校将达到基本办学条件“20条底线”要求，在随迁子女较多的城市，将加大教育资源供给，实现公办学校普遍向随迁子女开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策。

社保，今年全面推进建立统一的城乡居民医保制度，提高跨省异地就医住院费用线上结算率，推进远程医疗和社区医院高质量发展。推进城乡居民养老保险参保扩面，指导各地区全面建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。

住房，今年要持续深化利用集体建设用地建设租赁住房试点，扩大公租房和住房公积金制度向常住人口覆盖范围。

就业，今年要推进农民工职业技能培训扩面提质。城市政府要向已在城镇稳定就业生活但未落户的农村贫困人口，优先提供职业技能培训等基本公共服务，并加大与农村贫困人口较多地区的劳务对接力度。

“对于暂时不能落户的城镇常住人口，要确保其全部持有居住证，以此为载体提供城镇基本公共服务和办事便利，并鼓励各地区逐步扩大居住证的含金量。聚焦就业、教育、医疗、社保、住房等民生重点，让农业转移人口在城市也能实现劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。”国家发展改革委规划司有关负责人对媒体公开表示。

记者注意到根据《重点任务》，今年还将深化“人地钱挂钩”等配套政策。在安排中央和省级财政转移支付时，更多考虑农业转移人口落户数量，2019年继续安排中央财政奖励资金支持落户较多地区。在安排城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重，探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。完善财政性建设资金对吸纳贫困人口较多城市基础设施投资的补助机制。