为了进一步促进上海市家政服务业发展，课题组围绕本市家政服务业市场存在的不平衡不充分的结构性矛盾和服务管理短板开展课题研究，以期理顺家政服务行业和产业发展中的运行机制和管理体制，为上海率先出台家政服务业发展的地方性法规提供参考。

一、上海市家政服务行业存在的突出问题

（一）家政服务行业立法滞后

我国制定劳动合同法时，尚未将家政服务人员纳入劳务合同保护范围之内。然而，应当看到当前家政服务业的发展情况和所面临的环境与劳动合同法制定时家庭保姆服务处于的初级服务阶段有很大不同。家政服务行业已逐步发展成为一个比较成熟的行业，但国家层面还没有出台有关家政服务行业统一的法律法规。

（二）家政服務行业缺乏有效监管

目前，我国家政服务机构整体上呈现出小而散、管理混乱的特征。由于注册成本低、手续简单等原因，使得家政服务行业准入门槛变得很低，家政服务机构专业水平和管理水平参差不齐，相当多的家政服务机构管理方式粗放，往往仅起到中间介绍作用，缺乏对从业人员的专业技能培训。同时，政府也存在监管缺失、行业法规及规范不完善的问题。

（三）家政服务标准落地难

近年来，上海也一直在尝试推进家政服务的标准化，并且已完成了行业主管部门上海市商务委家政服务机构管理要求、家政服务从业人员基本要求、家政服务溯源管理规范等三个地方标准的制订工作，并于2017年4月颁布。但由于目前上海的家政服务行业还处于多头多元管理，地方标准中许多约束性要求的执行、监管存在管理主体不明确的问题，因此这些标准的执行效果并不明显。

（四）家政服务员和雇主维权困难

1.家政服务员维权问题。家政服务人员在我国属于灵活就业，不适用劳动合同法，无法签订劳动合同、交纳社会保险。家政服务人员工作期间造成的伤害、致残、死亡等问题没有妥善的解决办法。

2.雇主维权问题。在家政服务中，雇主生活中的隐私和安全等信息容易被家政服务人员所掌握。当雇主的合法权益被侵犯时，由于缺乏相应的配套机制，雇主为了家人长远利益着想往往会忍气吞声，放弃维权的途径。

（五）家政服务行业规范缺失

目前，本市家政服务行业存在企业规模偏小、组织化程度不高、服务不规范、产业化水平较低、消费者认可度不高等问题。

二、推动上海市家政服务业规范发展的建议

（一）制定家政服务行业地方性法规

我国没有专门规范家政服务业的法律或者地方性法规，上海市政府办公厅曾在2012年发布《关于本市鼓励发展家政服务业指导意见的通知》，但规定比较原则，难以满足上海市家政服务业发展的现实需要，凸显了地方性立法的必要性和迫切性。

（二）建立与完善家政服务行业监管体制

1.明确家政服务行业主管部门。根据商务部家政服务暂行管理办法第4条和第5条规定的有关内容，建议在上海的地方性立法中进一步明确商务部门是家政服务业的行业主管部门，按其行业管理职责承担家政服务业的监管责任，从源头上避免“九龙治水”的乱象。

2.加强多部门协同管理。促进家政服务业健康发展离不开各部门的分工协作，相互配合，工商、人社、公安、民政、税务、妇联等相关部门在维护家政服务行业规范发展中要发挥积极作用，形成工作合力。

3.建立部门协调工作机制。即市级政府部门、各区相关部门、行业协会共同参与的家政服务业联席会议制度，由分管副市长作为工作机制的负责人，定期召集有关部门重点研究家政服务业发展趋势及难点、热点问题，加强政府各部门之间的沟通、协调机制。同时，充分发挥对家政服务行业协调管理和对家政服务行业及其管理部门的监督作用。

（三）维护家政服务三方主体的合法权益

1.理顺三方法律关系。对于实行员工制的家政服务机构而言，家政服务人员的身份变成了家政服务机构的职工，其与家政服务机构签订劳动合同，受所属家政服务机构管理，相应的法律责任也由家政服务机构来承担。而雇主主要是和家政服务机构之间存在家政服务协议，和家政服务人员之间并不存在直接法律关系;对于没有实行员工制或者实行“准员工制”的家政服务机构而言，家政服务机构和家政服务人员之间是劳务派遣法律关系，而家政服务人员和和雇主之间则是劳务关系，对于家政服务人员的法律责任应更多由其自己承担。

2.完善家政服务合同。实行员工制的家政服务机构，对自己录用的家政服务人员，应当签订劳动合同。家政服务机构对经自己介绍的家政服务人员，应当提示雇主与家政服务人员订立家政服务协议，明确服务内容、劳动报酬及支付方式等双方的权利义务。行业协会可以制定平等保护各方主体的示范合同。同时，合同各方也可以进一步平等协商，对劳动的时间、条件、质量、工资报酬、权益保障、争议处理等事项作出明确的规定，增强雇主、家政服务机构和家政服务人员三方之间的信任，减少纠纷的发生。

3.明确家政服务人员权利义务。从家政服务业目前现状看，对于有条件实行“员工制”的家政服务机构可以鼓励其按照一般企业的途径为家政服务人员缴纳“五险一金”，保障家政服务人员的合法权利。家政服务人员按照约定履行家政服务义务的，有权按照约定取得劳动报酬。任何人不得拒绝、拖延支付劳动报酬或者克扣劳动报酬。家政服务人员提供家政服务时，有权要求为其提供必要的劳动保护条件;对可能危及生命安全的家政服务，有权予以拒绝。在约定的工作时间以外，有权休息，在国家规定的节假日有权休假。

4.明确雇主的权利义务。家政服务人员应当将自己的家政服务经历和能力，如实告知家政服务机构和雇主，不得编造虚假的家政服务经历和能力。雇主可以通过家政服务网络平台核实相关信息。家政服务人员应当按照约定，完成相应的家政服务工作。家政服务人员不得侮辱、谩骂、殴打自己的服务对象，不得有偷盗雇主的财物等违反法律、法规和职业道德的行为。

5.明确家政服务机构的权利义务。家政服务机构符合国家和本市规定的，可以享有税收优惠和资金支持。家政服务机构对自己录用的家政服务人员或者介绍从事家政服务的人员，应当查验身份证件和健康证明，了解其从业经验。家政服务机构应当如实向雇主介绍家政服务人员的姓名、年龄、健康状况、从业经历、家政服务技能等级等情况，不得隐瞒真实信息误导雇主，不得扣押家政服务人员身份证，学历、资格证明等证件原件。

（四）加强家政服务从业人员队伍建设

1.加大源头供给。重点依托现有职业院校，鼓励开设家政服务相关专业，增加家政服务种类，加大对未来从业人员的职前教育学历培养。

2.建立家政服务培训协作机制。由市人力资源和社会保障部门会同工会、妇联、共青团等群团组织和家政服务行业协会建立家政服务培训协作机制，以出台从业人员队伍建设行动计划为抓手，加大家政服务员非学历培训力度，重点依托培训机构开展业务培训，对育婴员、养老护理员等需持证上岗的从业人员开展职前职后培养培训。

3.严格家政服务培训内容。家政服务人员应当经过培训并考核合格，提高其职业道德素养和业务能力。培训的具体内容可以由行业协会指定。

4.推行“专业家政服务培训机构”进行“家政服务员等级（星级）培训”和“家政服务经营管理者培训”。家政服务机构推行“家政服务员岗前培训和岗中培训”的分层培训机制，扶持专业培训机构重点培育一大批懂经营、会管理的“互联网+家政服务业”经营管理人才。建立“大学生家政服务创业实践基地”，为家政服务业带来一批高层次、年轻化的家政服务经营管理人才。

（五）加强家政服务行业信息化建设

1.搭建全市统一的家政服务网络平台。统一家政服务数据相关标准，推动信息互联互通，利用大数据挖掘市场需求、分析消费者特点、创新服务项目、提升管理水平。依托该平台，雇主、家政服务机构、家政服务人员三方可以线上咨询、查询、订单、点评、反馈与线下服务、维护相结合，提升家政服务的人性化、多样化、便捷度，提高家政服务行业的信息化水平。

2.建设家政服务诚信体系。以家政服务网络平台为基础，并与公共信用信息服务平台对接，建立包含家政服务人员自然人基本信息、从业经历和服务技能等内容的家政服务人员档案数据，建立家政从业人员红黑名单。

（六）充分发挥行业组织的作用

促进家政服务行业的健康发展，积极落实《中共中央、国务院关于完善促进消费体制机制，进一步激发居民消费潜力的若干意见》、国务院《完善促进消费体制机制实施方案（2018—2020年）》等文件精神，充分调动和发挥家政服务行业协会在行業规范、行业自律管理等方面重要作用，体现其“协调、指导、服务、管理”的职能。