陈桂生

摘 要：雾霾天气出现频率增加、污染范围扩大凸显大气污染的严重程度，对其实施有效治理已迫在眉睫。大气污染具有跨域性，它要求相关政府之间进行合作治理，并形成持续协同的机制，以实现整体环境最优化。从“公地悲剧”和“集体行动困境”的生成逻辑来看，京津冀地区府际合作治理大气污染存在协同乏力、制度掣肘等问题，具体表现为治理激励不足、治理组织虚置、治理标准不统一、相关法律不完善、补偿机制缺失等。利益需求的差异性和治理方式的不协调，也不同程度地影响京津冀合作治理大气污染的效果。从价值共识、组织共建、法治互动、利益共享等维度实现动力激励和制度保障与约束，是府际协同治理大气污染的内在要求。

关键词：京津冀;大气污染;府际合作

中图分类号：C931.2      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）03-0082-05

近年来，京津冀及其周边地区的大气污染比较严重。《2017年中国生态環境状况公报》显示，2017年京津冀地区有6个城市的空气污染指数排在全国前10位，空气质量超标天数平均占比44%，其中，中度污染天数、重度污染天数、严重污染天数分别占比10%、6.1%、2%。生态环境部组织的全国PM2.5跨省输送矩阵调查结果表明，在大气污染形势比较严峻的京津冀地区，河北省PM2.5的38%来自其他省份，北京、天津的PM2.5分别有18%、20%来自河北省。①学术界围绕大气污染治理和区域协同发展作了大量研究，较有代表性的观点如：在污染治理的区域协同上，可以考虑纵向的央地互动合作机制以及区域政府间的责任分担原则和考核体系;②在环境治理的多元合作方面，需要考量如何统一多个主体的治理理念和健全区域政府协作保障机制;③要坚持资源互补、合作增效、利益兼顾的协同思维，推动政府常态化治霾、企业承担环境责任和公众实质参与治霾的统一;④府际协同关系的形成和发展需要中央主导下的跨界治理机构和政治平等、经济互补的整体性治理网络⑤，需要公平分配协同治理成本的制度机制⑥。总体而言，学界关于协同治理大气污染的研究倾向于对多元合作机制进行解释，而对这一机制的作用机理缺乏研究，跨学科研究也有待加强。本文从制度经济学与公共管理学相结合的视角，以“公地悲剧”和集体行动逻辑为理论观照，分析京津冀地区大气污染治理的困境，探讨协同动力的生成及激励性制度变迁的内在机理，进而提出推进府际协同治理大气污染的路径。

一、府际协同治理大气污染的逻辑

府际协同治理大气污染的逻辑可以从三个方面进行概括：其一，区域大气污染是“公地悲剧”和“集体行动困境”相互作用的结果;其二，府际协同治理大气污染面临行动层面和制度层面的困境;其三，跨域大气污染治理需要相关地方政府协同发力，需要相关制度从碎片化走向整体化。府际协同治理大气污染的逻辑框架如图1所示。

1.“公地悲剧”与“集体行动困境”合围下的大气污染

大气污染的跨域性使其治理过程中容易出现“搭便车”现象，由此产生的负外部性效应不仅加大治污成本的分担难度，还弱化单个地方政府的治污激励。地方政府的目标任务是多元的，包括完成上级政府的GDP考核、应对地方政府之间的竞争压力、回应辖区民众的利益诉求、考虑自身人员的政治晋升等。为完成经济目标，相邻的地方政府甚至对一些纳税大户污染企业展开“逐底竞争”，造成污染成本低于守法成本的“污染天堂”乱象。在这种乱象的诱导下，地方社会治理的多元目标会逐渐偏离绿色发展的方向，甚至异化为治污利益博弈，大气污染治理的“公地悲剧”和“集体行动困境”随之产生。

2.区域协同治理大气污染的困境

作为经典的利益博弈模型，“公地悲剧”证明个体理性并非维护集体利益的最佳选择。在大气污染治理的府际合作过程中，当经济利益与环境保护、短期利益与长远利益、地方利益与整体利益发生冲突时，不排除具有个体理性的地方政府会最大化自我利益而忽视整体环境利益。这种仅有个体理性的地方政府如果非常多，就会导致集体非理性的结果。“集体行动困境”揭示了个体缺乏维护共同利益的行动理性，其制度根源在于缺乏兼顾激励与约束的制度安排。如果对区域内单位成员片面追求自身利益的纠偏性制度缺失，成员之间的合作就会在无序的利益博弈中陷入低效或无效的困境。

3.从“碎片化”治理走向整体性的府际协同治理

由于空气的流动性特征，大气污染不是较小空间范围的局部性问题，而是一个复杂的系统性问题，其治理需要区域主体协同行动。首先，大气污染治理超越单个地方政府的管理范围，可能引起区域内多主体之间的利益博弈。其次，为追求经济利益最大化，地方政府会通过选择性治污、文件式执行等手段回避或转移治污责任，政府之间缺乏集体行动的激励，难免出现环境治理的“公地悲剧”。大气污染治理的“公地悲剧”表面上反映了地方政府的自利性，实则体现了区域协同治理的动力不足。最后，推进大气污染治理的府际协同，不是京津冀地区等个别区域需要面对的问题，而是构建共享共治的环境治理体制机制的内在要求。国家层面要为府际协同治理污染提供有效的治理组织、统一的治理标准、合理的利益补偿制度等合作基础，形成强大的组织力、执行力、激励力，消除府际协同的壁垒，建构应对跨域污染的长效机制。

二、京津冀协同治理大气污染存在的问题

1.协同的驱动力不足

驱动力来自内部激励和外部激励。在内部激励层面，京津冀对大气环境的需求意愿和投入能力不尽相同，这在很大程度上弱化了激励水平。京津冀三地的人均可支配收入和公共财政自给率差距明显，其环保投入能力与此呈正相关关系。京津冀人均GDP分别为12.9万元、11.9万元、4.7万元，财政自给率分别为83.03%、70.38%、48.88%，环保支出则分别为245.25亿元、110.0亿元、85.3亿元。⑦整体上看，三地对环境保护的重视程度大致呈降序排列。在外部激励层面，京津冀三地府际污染防控收益除了完成各自的环境指数绩效考核任务，还包括完成任务所附随的社会声誉与合法性提升等良性效应。中央政府掌握着环境治理战略规划与政策的制定权，地方政府承担着将生态环境保护理念和政策转化为具体行动的职责。理论上讲，大气污染治理的外部效应较强，治理事权应归中央政府，不过，为便于权力运行，这一事权被以属地管理模式下放给地方。在事权从中央向地方层层下放的同时，财权却较多集中于中央政府。比如，中央政府并未设立“京津冀环保协同专项基金”。地方政府治理环境的财权与事权不相匹配，在一定程度上弱化了京津冀协同治理大气污染的外部激励。

2.协同的组织力不强

环保执法组织的设置不合理会影响组织能力，进而影响执法效果。2018年7月，国务院将原京津冀及周边地区大气污染防治协作小组（以下简称“协作小组”）调整为由一位副总理担任组长的京津冀及周边地区大气污染防治领导小组（以下简称“领导小组”），并新增公安部等5个成员单位，下设小组办公室负责协调生态环保职责。⑧“领导小组”比“协作小组”规格升级——从议事协调机构升格为具有部分决策权的领导机构，有利于推进京津冀及周边地区大气污染联防联控工作，体现了优化跨域环境保护机制的探索。从组织力角度看，该协同机构新增成员之后工作内容增加，协同难度加大。这要求细化组织内部职责和分工，设计相应的议事规则和程序，构建京津冀及其周边区域政府间高级别合作治理大气污染的机制。目前来看，“领导小组”的配套制度和机制还不健全。首先，主要根据工作需要而定期或不定期召开工作会议的工作方式缺乏制度刚性，通过会议布置工作难以实质性地形成组织运行的制度保障。其次，“领导小组”的工作主要是宏观层面的，在很多方面缺乏可操作性的工作安排。最后，“领导小组”的组织结构设置仍有粗线条之虞，在协商、互动的程序性设计方面的考量不足，限制了组织的制度化运行能力。

3.协同的执行力不强

制度的生命力在于执行，而执行力主要表现在自上而下的制度实施动员和地方逐层级落实制度的过程中。就大气污染治理而言，当监管机构和被监管主体都是政府时，其执法效力可能较低。因为某些地方政府会权衡经济增长与污染治理的收益，进行“上有政策，下有对策”的选择性环保执法，导致出现“政策落地难”现象。生态环境部开展的2018—2019年蓝天保卫战重点区域督查结果显示，京津冀及其周边地区的近200个县（市）仍不同程度地存在未安装大气污染防治设施、“散乱污”企业整改不到位等执行不力的情形。

三、京津冀协同治理大气污染面临的困境

公共物品的合作提供会因“搭便车”现象而失败。鉴于此，奥尔森提出了以“选择性激励”为特征的激励与约束并举的制度，以促成集体行动。⑨协同制度缺失是导致京津冀大气污染治理陷入“集体行动困境”的外部原因，具体表现在以下三个方面。

1.污染治理标准不统一

标准一致是制度协同的重要前提。2014年至2018年，京津冀三地先后对污染物收费标准予以上调。如对二氧化碳的收费标准（单位是元/千克，下同）分别从0.63、1.25、0.25调升至10.0、6.3、4.8;对二氧化氮的收费标准分别从0.63、0.63、0.40提高到10.0、8.5、4.8;对化学需氧量的收费标准分别从0.70、0.70、0.40提高到10.0、7.5、5.6。⑩从这些数据来看，京津冀三地的治污标准差异较大——北京市的最严格，天津市的较低，河北省的最低。相对而言，有区位优势、配套政策支持及三产占比较大的产业结构为京津两地设定较高水平的污染减排标准提供了可能;而以能源产业为支柱产业的河北省在节能减排方面面临较大压力，在设定排污标准时面临辖区经济增长与区域空气质量提升的两难选择。这种情况是造成各地污染物排放标准不统一的一个重要原因，也是制约京津冀携手防控大气污染的一个重要因素。简言之，区域内碎片化的治污标准对京津冀协同治理大气污染造成了阻碍。

2.有关协同治污的法律规范不健全

我国《环境保护法》（2014年修订）、《大气污染防治法》（2015年修订）以及国务院印发的《打贏蓝天保卫战三年行动计划（2018—2020年）》为京津冀协同治理大气污染明确了理念、原则和权责，但相关规定的可操作性不够强，有的并未得到切实贯彻。比如，《环境保护法》关于实行“统一规划、统一标准、统一监测、统一防治”的规定并未带来明显实效，有关大气污染防治属地管理的规定易使地方政府“以邻为壑”，向辖区外转移污染或推诿污染治理责任。《大气污染防治法》对推动重点区域大气污染联防联控仅限于整体性指导，并未作出具体规定，对各行政区的职责权限、协调方式等的规定也不够明确。由于上位法的协同功能缺失，京津冀三地也未出台协同执法的细则。在地方性法规方面，天津市、北京市分别在2017年12月、2018年3月修订了本地《大气污染防治条例》。从内容上看，其中一些规定并不一致，有些规定甚至有导致“政策打架”之嫌。有关府际协同治理大气污染的立法不协调，在一定程度上阻碍了执法联合、司法协作。

3.区域间利益补偿机制缺失

由于大气污染治理的负外部性效应明显，地方政府在合作治理的过程中呈现出复杂的利益关系和利益格局。如前所述，各地政府参与环境治理的目标是多元的，环境效益最大化仅为其一。京津冀三地的政治区位优势和经济社会发展程度差异明显，在一定程度上，其环境治理协同属于一种“强弱联合”模式。河北省2017年整治“散乱污”企业10.8万个，同年GDP和财政收入大大减少。B11在府际合作治污的过程中，如果缺乏合理、完善的治理补偿机制，就会弱化有的地方政府参与合作的积极性。从经济发展与环境治理之间关系的角度看，如果没有政策倾斜或者财政补偿，将难以实现区域协同治污的长期目标。当然，京津冀协同治理大气污染不仅需要国家财政支持和对口支援，更需要发动社会资本，构建科学有效的生态补偿和利益协调机制。

四、增强京津冀大气污染治理协同力的路径

实现京津冀协同治理大气污染的目标，不仅要从价值理念、组织结构等方面激发合作治理的内生动力，还要从法治建设、机制创新等方面强化合作治理的外部保障和约束。

1.强化价值共识

价值理念是行动的先导。集体行动中各主体最大化自身利益的个体理性无助于实现整体利益，也背离协同行动的内在要求。因此，京津冀三地环境治理主体应确立合作共赢的治污理念，在大气污染治理中形成多维协同的关系。一方面，要认识到地方环境利益最大化建立在整体环境利益实现的基础上，非合作的利益博弈会导致长期的、整体的利益减少。京津冀在协同治理大气污染的过程中，要摒弃“邻避”思维，渐进性地突破传统行政区域壁垒，构建各地各级政府之间信息互动的网络。可以设立京津冀合作治理大气污染专项基金，对区域内环保节能项目提供资金支持，鼓励企业进行绿色技术创新。另一方面，要认识到大气污染治理与经济社会发展的紧密相关性，加大污染治理成效在政绩考核指标中的权重，以生态政府理念引导地方绿色GDP发展。要建立科学的绩效考核指标体系，其中不仅有经济增长数量和速度指标，还要有能体现经济增长质量和环境保护价值的指标。如何制定整体战略，注重发展质量，处理好局部与整体、经济与环境之间的关系，这些都有赖于京津冀各级政府的协同智慧。

2.优化组织结构

跨界公共事务管理要求打破地方保护主义，构建跨域性的府际协作组织。京津冀要利用好国家关于协同发展的政策，按照生态治理的整体要求进行顶层设计，组建并优化国家级的京津冀大气污染协同治理机构，以更好地整合区域环境治理资源，彰显协同效应。就协同治污组织的机构优化而言，首先要从临时性组织向制度化组织转变（由“领导小组”转为决策委员会）。此外，要赋予协同治污组织更合理的权能，促进其决策、执行、监督、管理等权能有序运行;设立专门的内部机构，配置专职工作人员，并使其工作制度化、常态化。在协同治污组织的重构方式上，生态环境部和京津冀政府可考虑以下要点：作为决策机构的“京津冀大气污染协同治理委员会”归口于生态环境部，由京津冀政府负责人和有关部委成员单位的负责人组成，负责京津冀协同治理大气污染的任务规划、宏观战略和制度制定;执行部门分设信息采集小组、巡查小组、审批局等机构，负责监测京津冀地区的污染源，巡查地方违规排放情况并进行问责、核实问题整改效果;监督部门由质量检查人员、决策审议人员、法律顾问等构成，向委员会提交各项任务完成进度及相应的监督报告，审查委员会制定的章程和规则、签订的协议并行使表决权;资金管理部门、人事管理部门负责技术推广、人员教育等日常管理工作。

3.健全法治体系

京津冀三地要注意地方性法规及其实施细则的协调性、可操作性，使环保法律的协同功能真正运转起来。要及时更新PM2.5等新型大气污染物的治理标准，避免因区域间治理标准不同而影响整体治理效果。可以考虑由“京津冀大气污染协同治理委员会”组织或主导，京津冀三地共同起草并协商通过适用于本区域的大气污染治理法规。具体而言，以《环境保护法》《大气污染防治法》为蓝本，依法磋商制定“京津冀大气污染协同治理条例”，使府际协同治理有法可依并促成法治化的协同治理机制。该条例要明确京津冀三地政府之间的合作方式、合作任务、具体权责等事项，既要遏制地方保护主义，又要发挥各自的优势。为强化该条例的操作性，各地政府可利用网络技术拓展信息公开和公众参与的平台，开展“微服务”“微治理”工作。

4.完善利益机制

要建立以利益协调为核心的府际协同治理大气污染的机制。首先，完善成本分摊机制。“京津冀大气污染协同治理委员会”要客观评估治理成本，结合地方经济发展水平及污染状况、利益受损情况等因素，量化成本分难。其次，完善区域生态补偿机制。对环保产业给予奖励或者补贴，对因植树造林、退耕还林、水土涵养而受损的地区，以合理的方式给予补偿。同时，设计相关政府之间的纵向、横向、交叉转移支付等激励措施，真正实现“谁环保，谁受益”。按照国家功能分区的整体设计，基于京津冀地区环境治理的总体安排，对某些具有以特色资源带动当地经济发展潜能的区域（如河北省的“张承地区”）在限制、禁止开发的同时配以相应的补偿机制。最后，完善利益平衡机制。制定京津冀协同治理大气污染的财政补贴办法，以税费、碳交易等政策工具重点扶持大气污染治理项目。有数据显示，2017年河北省分别压减炼钢、炼铁、煤炭、水泥产能2555万吨、2066万吨、1125万吨、261万吨，全省4项主要污染物（化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物）排放量均超额完成国家下达的削减任务目标，而经济增速降低。B12不管是从利益平衡理论出发还是基于地方发展需要，如何利用财政、金融、产业政策等手段促进地方环境治理与经济社会发展相协调，是府际协同治污实践中亟待破解的难题。

五、结语

京津冀协同治理大气污染是我国区域生态发展的范例，本文主要从集体行动的视角分析这一范例在运行中的困境与对策。对于府际协同治理大气污染，还可从以下方面进一步讨论。其一，府际协同治污是一个从非对称性的权力关系出发建构相对均衡的府际合作秩序的过程，需要讨论政府政策的生态诉求、行政权力系统的顺畅运行以及府际协同组织的建立与发展等问题。其二，府际协同治理污染涉及政府之间的权力配置及其利益分配，需要解决政府及其环保部门、利益相关者在协同中的角色、策略、行动及利益冲突的化解等问题。其三，为形成府际协同治污的长效机制，需要培育协同文化、构建多元协同组织、耦合协同网络、创新协同技术等。

注释

①環保部环境规划院：《PM2.5跨省输送矩阵发布》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2016/07-11/7934208.shtml，2016年7月11日。

②姜丙毅、庞雨晴：《雾霾治理的政府间合作机制研究》，《学术探索》2014年第7期;姜玲、乔亚丽：《区域大气污染合作治理政府间责任分担机制研究》，《中国行政管理》2016年第6期。

③张彦波、佟林杰、孟卫东：《政府协同视角下京津冀区域生态治理问题研究》，《经济与管理》2015年第3期。

④刘雅静：《利益相关者视角下雾霾协同治理研究》，《哈尔滨市委党校学报》2018年第2期。

⑤李燕凌、康爱彬、张金桐：《京津冀大气污染治理政府协作路径研究》，《河北师范大学学报》2016年第4期。

⑥郭施宏、齐晔：《京津冀区域大气污染协同治理模式构建——基于府际关系理论视角》，《中国特色社会主义研究》2016年第3期。

⑦此处数据根据京津冀三地2017年度国民经济和社会发展统计公报以及三地财政局（厅）决算报告中的数据整理而得。

⑧《国务院办公厅关于成立京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的通知》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/11/content_5305678.htm，2018年7月11日。

⑨参见[美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，上海三联书店，1995年，第42页。

⑩此處数据来源于京津冀三地有关部门发布的《关于二氧化硫等四种污染物排污收费标准有关问题的通知》《关于调整二氧化硫等4种污染物排污费征收标准的通知》《关于调整排污费收费标准等有关问题的通知》。

B11B12《2018年河北省政府工作报告》，光明网，http：//difang.gmw.cn/he/2018-02/05/content_27586252.htm，2018年2月5日。

责任编辑：林 墨

Study on Intergovernmental Synergy in Air Pollution Control

— A case of Beijing-Tianjin-Hebei Region

Chen Guisheng

Abstract：The increasing frequency of haze weather and the widening of pollution scope highlight the severity of air pollution. Therefore， it is extremely urgent to effectively control it. Air pollution is cross-regional， which requires the cooperation between the relevant governments to control， and form a continuous collaborative mechanism， in order to achieve the overall environmental optimization. From the logic of the "tragedy of the commons" and the "dilemma of collective action"， there are some problems in intergovernmental cooperation in air pollution control in Beijing-Tianjin-Hebei regions， such as weak coordination and institutional constraints， which are manifested in inadequate incentives for governance， inadequate governance organizations， inconsistent governance standards， imperfect relevant laws and lack of compensation mechanism. In the process of governance， differences in interest demands and inconsistency in governance methods also affect Beijing-Tianjin-Hebei cooperation in haze control to varying degrees. It is the inherent requirement of inter-governmental cooperation in air pollution control to realize the motivation， system guarantee and restriction from the dimensions of value consensus， organization co-construction， rule of law interaction and benefit sharing.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei regions; air pollution; synergistic intergovernmental cooperation