王娟

摘要：检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关，在实践中发挥着重要的作用。但对于检察机关是否属于民诉法规定的可以提起公益诉讼的“法律规定的机关”一直是讨论的热点。究其原因，很大程度上是由于检察机关特殊的法律地位和法定职能所影响的。按照目前的相关法律来看，检察机关并不属于民诉法规定的“法律规定的机关”的范围，但在公共利益受损、没有适格主体或适格主体不提起诉讼的情况下，检察机关提起公益诉讼，也应是其职责所在。

关键词：公益诉讼；公益起诉人；法律地位

我国民事诉讼法第55条规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律規定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该规定首次确定了公益诉讼制度，但就检察院是否属于法律规定的机关并未作出明确的规定。2015年，最高人民检察院出台《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，该方案就试点案件的范围、诉讼参与人等作出明确的规定，但针对检察机关在公益诉讼中的地位等问题并未详细阐述，使得检察机关在参与公益诉讼的实践过程中存在诸多问题。就检察机关提起公益诉讼的地位问题，需结合公益诉讼的特点以及检察机关的诉权问题等进行解答。

1 公益诉讼的概念

公益诉讼与私益诉讼相对，是指一定的组织和个人可以根据法律法规的授权，为了保护社会公共利益，对违反法律，侵害社会公共利益的行为，向人民法院提起诉讼，由法院按照民事诉讼程序依法审判并追究违法者法律责任的诉讼。公益诉讼案件不同于普通的民事诉讼案件，其具有以下特点：1、案件范围的特定性。适用公益诉讼的案件由法律明文规定，目前，我国就环境污染及消费者权益保护的案件适用公益诉讼，该类案件具有多数人利益受到侵害、举证困难、危害大等特性；2、诉讼标的的特定性；3、诉讼请求的非私利性；4、诉讼目的的公益性。公益诉讼的目的是为了大多数人的利益，具有公益性。

2 检察机关提起公益诉讼的必要性

2.1 检察机关提起公益诉讼有其法律依据

依据宪法的规定，我国各级人民检察院是法律的监督机关，从该角度出发结合公益诉讼非私利性、公益性的特点，检察机关提起公益诉讼能有效的维护社会公共利益实现其法律监督的职能。也就是说，检察机关提起公益诉讼是在行使宪法赋予其的职权，并非是无端的创设权力。

另外，依据《人民检察院组织法》的规定，检察院有权对刑事案件提起公诉或支持起诉，同时可以提起刑事附带民事诉讼，在《民事诉讼法》的规定中，有支持起诉的职能。可见，检察机关提起公益诉讼并不违背法律赋予其的法律监督的权利。

2.2 检察机关提起公益诉讼符合公益法理

检察机关作为宪法规定的法律监督的主体，当公共利益受到损失，无个人或者机关为此提起诉讼时，检察机关出于保护公共利益的目的，提起公益诉讼，符合公益诉讼的目的与性质。

3 检察机关提起公益诉讼的法律地位

对于检察机关因以何种地位参与到公益诉讼中，目前学术上有不同的观点，主要有原告说、民事公诉人说、法律监督者说、双重地位说、公益代表人说以及公益诉讼人说。

3.1 原告说

该说认为检察机关在民事公益诉讼中处于原告的地位，该学说认为，从检察机关履行的诉讼权利以及义务来看，符合原告的地位特征。此外，其认为检察机关提起公益诉讼的目的是为了保护社会公共利益，是民事诉讼程序的启动者，属于民事诉讼程序上的原告。

3.2 民事公诉人说

该学说认为检察机关在提起民事公益诉讼时并不是实体权利的享有者，其只是依据法律的规定享有诉讼实施权。此外，检察机关作为宪法规定的法律监督机关，其提起的民事公益诉讼属于法律监督权的内涵。再者，将检察机关定位为公诉人能解决一系列程序上的问题，如反诉、诉讼费用等问题。

3.3 法律监督者说

该学说认为检察机关是法律的监督机关，而非民事法律关系主体，在民事公益诉讼中，检察机关的权利与义务来源于其对民事诉讼法的监督职能，其主要目的是维护民事诉讼法的实施。

3.4 双重地位说

该学说认为检察机关在公益诉讼中具有双重的身份，即它既是原告又是法律的监督者，这样既可以平衡当事人之间的地位，另一方面，也可以保证检察机关在民事诉讼中发挥监督的能动性，将诉讼目的和司法使命能动的结合起来。

3.5 公益代表人说

该说认为检察机关以维护公共利益为目的而提起公益诉讼，因此其是公共利益的代表人，所以在公益诉讼中应当被称为公益代表人。

3.6 公益诉讼人说

学者朱金高持此种观点，该说认为，首先公益诉讼是为了公共利益进行的诉讼，公益诉讼人一般与案件没有直接的厉害关系。其次，公益诉讼人依据法定的诉讼担当理论提起公益诉讼。所谓诉讼担当是指第三人代替民事权利或者法律关系的主体以适格当事人的身份行使诉讼实施权。最后，公益诉讼人在诉讼中没有诉的利益。公益诉讼人并不是因为自己的实体权利造成侵害而提起诉讼，其是为了社会公共利益，因此，其没有诉的利益。

以上各种学说均有一定的合理性，原告说主要是从诉讼程序的角度出发，基于对检察机关提起公益诉讼的权利义务所作的说明，但是其未看到公益诉讼与普通诉讼的不同，如二者的目的与诉讼构造上存在区别，未把握公益诉讼的特点；民事公诉人说的观点在很大程度上受刑事公诉人的影响，意在强调检察机关作为法律监督机关行使维护法律一职能，但是其简单的将公益诉讼类比为刑事诉讼，忽略了公益诉讼独有的特征；法律监督说从宪法赋权的角度对检察机关的地位做了论证，但其问题在于没有看到诉讼的属性；双重地位说虽然认为公诉人和监督者要由不同内设机构的检察官担任，但事实上难以操作；公益代表人说准确的定位了检察机关提起公益诉讼的目的，但其并未从程序的角度说明检察机关在诉讼中的法律地位。

郑含博教授认为，检察机关在民事公益诉讼中是作为公益诉讼人提起诉讼的，其认为公益诉讼人提起环境公益诉讼保护的是公共利益而非国家利益，其次公益诉讼人体现了诉讼主体资格的广泛性，公益诉讼人的称谓表明了其独特的诉讼权利和义务，因此，应当将檢察机关定位为公益诉讼人。

目前，我国《试点方案》将检察机关提起公益诉讼的身份确定为“公益诉讼人”，其区别于原告，有一定的道理。但仍有值得商议之处。

将检察机关的地位定位为“公益诉讼人”有以下问题：1、民事诉讼中当事人的称谓因案件的性质、审级、阶段的不同而有所不同。2、公益诉讼案件属于诉讼案件，双方处于平等的法律地位，当被控诉一方成为被告时，其相对方理所应当成为被告，否则违背诉讼的一般原理。3、若将检察机关定位为“公益诉讼人”，其权利义务难以确定。

因此，可以将检察机关称为“公益诉讼起诉人”。起诉人是程序意义上的原告，符合检察机关与案件不具有直接利害关系的特性，此外，我国民诉法中已有“起诉人”的规定。最后起诉人的称谓可以与适格主体的称谓相区别。总体来看，结合公益诉讼的特征， “公益诉讼起诉人”的称谓更适合检察机关的地位性质。

4 检察机关提起公益诉讼的权利与限制

检察机关提起公益诉讼必须在“没有适格主体”或“适格主体不提起诉讼”的情况下进行的。此外，按照民诉法的规定，公益诉讼案件范围限于“环境污染、侵害众多数消费者合法权益等损害社会利益的行为”。对检察机关提起公益诉讼的权利做一定的限制无可厚非，是必要的。但也应当对案件范围做适当的划分，以促进公益诉讼的顺利实施。

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（作者单位：西北政法大学）