李 健 ，鲁运波 ，王东芹

（1.济南市卧虎山水库管理处，山东 济南 250115；2.济南市邢家渡引黄灌溉管理处，山东 济南 250100）

城市周边饮用水水源地作为最重要的城市供水重要水源，其水质直接影响居民的生产和生活。因此，加强城市周边水源地的管理和保护显得尤为重要。

济南市市区周边有卧虎山水库、锦绣川水库、狼猫山水库等3座大中型山丘区水库（基本情况见下表），水库总库容1.8亿m3，占济南市大中型水库的64%，水库日供水能力22万m3，是济南市重要的饮用水水源地，承担着为济南市区居民供水的任务。这些水源的污染控制，水质改善和生态恢复已成为亟待解决的问题。研究该地区的水源管理，可以为水资源保护的科学技术应用提供制度保障，也可以为济南经济协调发展与重要自然资源保护之间的矛盾提供借鉴。

表1 济南市市区南部主要水库基本情况

1 水源地管理制度

1.1 国家层级制度

在国家层面，有四项法律法规明确规定水源地保护事项，分别是：《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国城市供水条例》。这四项法律法规为水资源管理提供了基本的法律保护，并规定了保护的措施、机制、范围、组织分工等。

1.2 部门规章制度与标准

随着国家和地方对饮水安全和水源保护意识的不断提高，相关部门根据实际情况和管理目标制定了相关的规章制度。如《水资源管理条例》《水资源保护规划技术规范》《水功能区划分技术规范》《水污染防治行动计划》等，部门规章的出台使水源保护要求更加明确，进一步完善了水源地的保护和管理。

1.3 省级法规及规章

作为水资源短缺省份，山东省政府和有关行政部门高度重视水源保护工作，主要包括《山东省水污染防治条例》《山东省水资源管理条例》《山东省水功能区监督管理办法》《山东省落实〈水污染防治行动计划〉实施方案》等。这些省级规章制度结合本地情况，对法律法规及部门规章制度进行了对接和细化。

1.4 市、县级规范性文件

济南市为落实国家和省有关水源地保护的要求，也根据工作职责制定了水源保护的规范性文件，如《济南市水资源管理条例》《济南市水功能区监督管理办法》《济南市城市供水管理条例》《济南市污水处理监督管理办法》等；下辖县（市）区也制定了地方性水资源保护文件，如《章丘市水资源管理办法》《平阴县饮用水源保护管理办法》等。

2 水源地管理的组织架构

作为城市饮水供水水源地，水源地保护问题不应只由水管单位解决，水问题牵涉到环境、卫生、农业、产业、农村等部门。例如，环保负责划定保护区域并提出污染整治意见，水务负责水利工程管理和供水调度，国土负责管理保护区内土地使用情况，农林负责引导生态种植和控制农业面源污染。

3 济南市山丘区水源地管理措施

3.1 划定饮用水源保护区

根据饮用水源保护区划分的要求，济南卧虎山水库、锦绣川水库和狼猫山水库等山丘区水源地均划分了水源地保护区。在一级保护区建立了明确的地理标志和明显的警示标志，以明确保护的范围和要求。

3.2 编制相关工作规划

根据有关法律法规的要求，济南水务、环保、卫生等部门联合出台《重要饮用水水源地安全保障达标建设方案》，各水源地也编制完成《水源地安全保障达标建设可行性研究报告》，为水源保护工作提出工作思路，为济南市山丘区水源地保护在污染控制、生态修复和空间管制等方面提供了制度支撑。

3.3 促进水源地污染治理和生态恢复措施

为保护水质安全，减少市民进入库区对水质产生污染的现象，济南周边水源地也加强水污染防治工作：各水源地均在一级保护区安设隔离围网，实现封闭管理；结合水源地综合整治工程，集中拆除水库周边饭店等违章建筑；在库区安装监控设备，形成覆盖重要水利设施的监控网络；加强水源检查，严格查处水源违法行为；定期监测水质，确保水质符合城市供水要求。

3.4 建立水源突发性污染响应机制

为确保水质安全，济南市政府制定了《济南市突发环境事件应急预案》《济南市城市供水突发事件应急预案》，建立应急响应机制，应对饮用水源突发安全事故。机制的建立提高了政府应对集中式饮用水源突发安全事故的能力。

4 水源地保护管理存在的误区

4.1 保护区范围小，缺乏流域空间控制思路

在水源地的空间管理上，虽然划定了一、二级保护区范围，但单纯采用以取水口周边一定范围作为保护区并不能有效保证水质达标。目前，中国的水管理系统还是基于政府行政管辖，而政府都有自己的优先事项和关注重点，这使得水资源流域管理变得更加困难。因此，饮用水源的保护必须以水功能区管理为手段，明确水功能区的水量和水质控制指标。重点保护取水口附近水域，同时还要根据河湖关系，把饮用水源地所在流域作为整体的空间管制范围。

4.2 管理职能不完普，忽视农村污染控制

目前，饮用水源管理重点是水质保障和水量调节，对生态保护管理的监督和评估力度不够。在水源地污染防治工作中，只关注工业污水和城市生活污水的管理，忽视城市周边农村生活污染排放和农业面源污染的影响。虽然随着城乡环卫一体化建设农村生活垃圾得到处理，可是农药化肥等农业面源污染管控力度仍然不足。

4.3 以行政管理为重点，公众参与度不高

现有的水源保护管理政策主要是应用行政命令和法律约束，这种管理未能充分利用市场化经济手段，忽视群众利益。行政管理虽然目标明确，可是较难执行，容易导致企业和公民利益受损。例如，水源保护区的划定限制了城镇居民用地面积，降低了居民的人均收入，阻碍了水源地经济社会的协调发展。这将致使居民对水源保护水源的积极性受到挫折。济南市卧虎山水库增容工程对水库一级保护区120 hm2菜地进行征迁过程中，地方政府提出，拟征迁地块产值与补偿价格差距较大，亦违背当地菜农意愿，根据不能强制流转的原则，这部分土地的流转工作未能实施，这给水源保护造成一定困难。

5 水源地管理建议对策

由于水源地管理决策是复杂且容易起争议的，所以需要推行水资源特别是水源地管理的共同责任机制。在市级层面上，以政府牵头，各涉水业务管理部门和县级地方政府领导共同组建水源地管理委员会，明确职责分工，建立沟通机制。在水源水量、水质及生态系统管理中，扩大利益相关民众的参与度。公众和利益相关者的参与将有利于保持水源地管理的长期活力、消除隔阂、提高政策的社会接受性、增强管理机构的能力等。鼓励成立由非政府间组织（环保公益组织代表，企业代表，市民代表等）组成的观察员机构，以“第三方”中立的身份，收集整理水源保护素材，对水源保护工作进行监督，对影响水质的现象，及时提出整治意见。同时，以经济激励手段引导农民实施环境友好型的生产方式。

6 结语

水源地管理涉及政府众多职能部门，涵盖了供水、监测、环保、交通等产业链，初步具有了综合管理的架构。但由于缺乏协调机制，水源管理的有效性难以提升。饮用水源区虽然划定了相应的保护区，但因保护区需要承担生产和保护多重职能，导致水源地范围小，水源保护能力极其有限。忽视农业面源污染和经济激励不足，也是导致水源地保护工作难以开展的原因。

在以后的水源地保护工作中，通过整合、协调管理资源，将政府部门、社会团体，供水企业、公众等各利益主体纳入水源管理框架。通过协调管理机构与政策，加强信息传播，完善科技支撑，加大财政投入，提升公众参与度，合理甄别出开发和保护的空间，确立生态补偿机制，一定会进一步改善水源地水质，保障城乡居民的饮水安全，以水资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展。