采访_本刊记者

党的十九大报告要求，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。习近平总书记也提出要求，要完善宪法监督制度，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设。那么，在已有的基础上，如何推进我国的合宪性审查工作，就是一个非常值得探讨的理论问题和实践课题。胡锦光教授是中国人民大学法学院博士生导师，他对如何推进我国的合宪性审查工作有着深入研究。近日，胡锦光教授就其研究成果的其中一部分观点对本刊进行了剖析。

我国合宪性审查制度已有的推进

记：党的十九大报告中首次明确提出“推进合宪性审查工作”，此前我国在合宪性审查方面做了哪些“功课”？

胡：现行宪法根据我国的宪法制度，建立了具有中国特色的合宪性审查制度，即由作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会行使合宪性审查权，全国人大常委会作为全国人大的常设机关，其实际上主要承担着合宪性审查的工作。2000 年立法法（2015 年修改）、2000 年《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》（2005 年修改）、2005 年《司法解释备案审查工作程序》《法规司法解释备案审查工作规程》等法律文件依据宪法对我国合宪性审查制度作出了进一步具体化的规定。

2004 年全国人大常委会法制工作委员会设立“法规备案审查室”，作为专门负责备案审查的机构。2018 年第五个宪法修正案将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。2018 年6 月，全国人大常委会通过《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》，规定，全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。很显然，全国人大宪法和法律委员会是专门协助全国人大及其常委会进行合宪性审查的机构。

记：现行宪法颁行以来，全国人大常委在合宪性审查工作方面做了大量工作吧？

胡：是的，现行宪法颁行以来，全国人大常委会非常重视合宪性审查工作，实际上进行了大量的合宪性审查工作，只是其工作情况未向社会公开。2017 年12 月，全国人大常委会法工委作了《关于十二届全国人大以来暨2017 年备案审查工作情况的报告》，第一次公开了合宪性审查工作情况。十二届全国人大以来，截至2017 年12 月上旬，常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778 件，法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527 件。法制工作委员会对收到的审查建议逐一进行认真研究，对审查中发现存在与法律相抵触或者不适当问题的，积极稳妥作出处理，并公布了五起典型案件。

2018 年12 月，全国人大常委会法工委作了《关于2018 年备案审查工作情况的报告》，报告披露，2018 年，制定机关共向全国人大常委会报送备案行政法规、地方性法规、司法解释1238 件，法制工作委员会共收到公民、组织涉及规范性文件的各类来信来函4578 件。同时，公布了处理的典型案件情况。特别是全国政协十三届一次会议期间，有全国政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审查。全国人大常委会法工委通过调研论证，建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度。

充分认识合宪性审查的重要性

记：合宪性审查具有哪些功能？

胡：合宪性审查具有以下功能。一是维护党中央的权威和集中统一领导。在党的领导制度化、法治化背景下，党的全面领导必然贯彻全面依法治国全过程和各方面。因此，十八届四中全会决定指出，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。地方的法律文件如果与宪法不一致，各行其是，必然严重损害党中央的权威和集中统一领导。

二是保障国家治理规则的统一性。在法治国家，国家治理现代化首先必须是国家治理规则的现代化。而在现代化国家、国家治理成熟的国家，一个国家只能是一套统一的国家治理规则。这一套统一的国家治理规则必须以宪法为核心。因此，党中央提出，要完善和形成以宪法为核心的社会主义法律体系，依法治国首先是依宪治国。

三是保障社会主义核心价值观真正“内化于心、外化于行”。党中央提出，要将社会主义核心价值观融入立法之中。核心价值观关系到一个社会是否具有凝聚力、感召力和生命力的重大问题。表面上看，宪法是一套制度，实际上，宪法制度是核心价值观的具体化、法定化、制度化，宪法是核心价值观的载体。核心价值观本质上就是社会共识，而在法治社会，社会共识就是宪法共识。通过合宪性审查，否定那些违反宪法的法律文件中所规定的制度，可以向社会成员明确传达社会核心价值观，从而凝聚社会共识。

四是保障公民的基本权利。马克思说，宪法是人权保障书。宪法的核心价值是尊重和保障人权，我国2004 年修改的宪法也明确了宪法的这一核心价值。国家的目的、国家权力的目的、国家权力运行的目的都在于尊重和保障人权。宪法所规定的公民基本权利是一个人在特定国家中最重要、最低限度的权利。法律文件违反宪法，就可能侵犯了公民宪法上的基本权利，损害了宪法的核心价值，违背了“国家尊重和保障人权”的义务。

记：您还说过，合宪性审查还有一个重要功能，就是“合宪性审查就是最终的和最高的纠错机制”。请问如何理解？

胡：制度纠错，实现良法之治，这也是合宪性审查的一项重要基本功能。或者因为社会变迁，原有的制度已经不适应社会发展的需求；或者因为考虑不周，制度未能兼顾不同的利益，损害了某个群体的利益；或者因为未能很好理解宪法的精神和基本原则，致使制度与宪法不一致，等等。在制度出现错误的情况下，必须有一套纠错机制，及时纠正错误制度，避免其造成更大的损害。合宪性审查就是最终的和最高的纠错机制。

在中国特色的社会主义法律体系已经形成的背景下，新时代法治建设的重点任务主要是两项：一是如何保证宪法法律法规有效实施，即实现规则之治。法律法规的有效实施，主要依靠行政机关严格执法和司法机关公正司法，而宪法的有效实施必须依靠合宪性审查。二是如何保证制度合理，即实现良法之治。制度的合理性主要依靠合法性审查和合宪性审查，而合宪性审查又是高于合法性审查的最终保证制度合理的审查机制。这就是党中央自十八大以来反复强调宪法重要性、要推进合宪性审查的根本原因。

合宪性审查决定是否具有溯及力

记：请问如何理解合宪性审查决定的效力？

胡：全国人大宪法和法律委员会的合宪性审查决定是代表全国人大常委会作出的，特别是全国人大常委会作出的合宪性审查决定，具有一般的法律效力，对所有国家机关都具有效力。某个法律文件被认为违反宪法，则该法律文件整体失去效力；法律文件的某个条款被认为违反宪法，则该条款失去效力，其他部分仍然有效。责令制定机关限期修改的，修改之后失去效力。

目前的主要问题是合宪性审查决定是否具有溯及力。例如，根据2016 年内蒙古自治区1 位公民提出的审查建议，对有关司法解释规定“附条件逮捕”制度的问题进行审查研究，全国人大常委会法工委经与制定机关沟通，相关司法解释已于2017 年4 月停止执行。那么，已经被“附条件逮捕”的人怎么办？

全国人大常委会法工委根据2017 年北京大学、上海财经大学、浙江财经大学、人力资源和社会保障部劳动科学研究所4 位学者联名提出的审查建议，对涉及人口与计划生育的地方性法规中关于“超生即辞退”的规定进行审查研究，于2017 年9 月致函有关地方人大常委会，建议对有关地方性法规中类似的控制措施和处罚处分处理规定作出修改。那么，已经因超生而被辞退的人怎么办？如果废除1991年七届全国人大常委会第二十一次会议通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和国务院据此制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，那么已经被收容教育的人怎么办？

全国人大常委会法工委根据公民审查建议，对浙江省高级人民法院《关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》中有关非医学需要鉴定胎儿性别一定条件下构成非法行医罪的规定，以及浙江省人民检察院、浙江省高级人民法院、浙江省公安厅联合发布的《关于非医学需要鉴定胎儿性别行为适用法律的若干意见》进行研究，认为上述意见有关内容是对刑法具体应用问题所作的解释，违背了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》及立法法关于审判工作中具体应用法律问题的解释应当由最高人民法院作出、其他审判机关不得作出具体应用法律问题的解释的规定，属于应当清理的带有司法解释性质的文件。我们督促最高人民法院、最高人民检察院、浙江省人大常委会及时予以纠正。根据反馈情况，相关规定已经停止执行。那么，已经被判刑的人怎么办？

记：国外是怎么处理此类问题的，有没有值得我们参考的价值？

胡：从各国合宪性审查制度看，合宪性审查决定一般并不具有溯及力，即其效力只是撤销违反宪法的法律文件，使其失去法律效力。该决定不具有溯及力的基本原因是：一是为了维持社会秩序的安定性。秩序因规则而形成并维持，规则的确定性保障了秩序的稳定性、安定性。秩序本质上是一种利益关系的制度安排。维护规则的权威性，即维护了利益关系，达到维持秩序的目的。二是信赖利益保护。如果合宪性审查决定具有溯及力，依据法律文件获得了某项利益，当该法律文件因违反宪法而被撤销，该利益即不受保护，则利益总是处于不确定的状态。三是利益衡量原则。如果不具有溯及力，某个“不法利益”可能受到保护，或者某个合法利益受到侵害；如果具有溯及力，社会秩序的稳定性、安定性受到保护。两者比较，后者的利益大于前者的利益。四是国家赔偿范围的限制。世界各国的国家赔偿法中关于国家赔偿的范围均不包括立法行为，我国也如此。

在实行司法审查制的国家，法院如果认为某项法律违反宪法，只是在个案中拒绝适用。理论上说，该法律仍然是有效的法律，只是不被法院适用而事实上成为死法。

在实行宪法法院审查制的国家，宪法法院如果认为某项法律违反宪法，有权予以撤销。撤销决定的生效日期分为两种情况：自撤销决定作出之日起该法律无效；自撤销决定作出之日起六个月后，该法律无效。后一种情况主要是考虑到，给立法机关重新制定法律的缓冲时间，其背后的考量是，有一个违反宪法的法律总比没有法律更好。

德国实行宪法法院审查制，在德国，宪法法院的合宪性审查决定具有溯及力只限于一种情况：税收实行联邦与州分权，对于相同的税种，如果联邦和州都制定了法律并同时收税，宪法法院撤销了其中一项法律，具有溯及力。

合宪性审查决定是否具有溯及力，我国目前的法律并未作出规定。这一问题不解决，合宪性审查机关在具体工作中就会谨小慎微。我认为，总体上，一般不应当具有溯及力。是否存在例外情况，值得进一步研究。

个人简介》》

胡锦光，男，1960 年出生，教育部“新世纪优秀人才支持计划”入选者，现任中国人民大学法学院副院长、公共政策研究院副院长、国家重点学科——中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任。兼任中国宪法学研究会副会长，北京市法学会宪法学研究会副会长，中国井冈山干部学院、郑州大学兼职教授，教育部高校学生司暨法制办法律咨询顾问，国家统计局法律咨询顾问。胡锦光教授的研究领域包括宪法基本理论、违宪审查、行政法基本理论和行政诉讼等。