王植

1 中美贸易战规模达2 000亿美元

2018年以来，美国对全球多个国家发起贸易战，并将矛头重点指向中国，导致中美贸易摩擦和争端不断升级。2018年3月份，美國特朗普政府宣称要对世界多国，特别是中国的对美贸易顺差采取一系列反制措施。在这之后，虽然中美双方经过多轮重量级谈判，耗时数月，但仍未避免贸易战的发生，并且愈演愈烈。贸易战规模从2018年3月初的30亿美元发展到2018年6月份的500亿美元，再到9月24日的2 000亿美元。

在2018年9月底加征关税后，似乎美国对于已经取得的成果，以及中国让步并不满足。美国贸易代表办公室（USTR）于2018年11月20日在其官网发布对华“301条款调查”的更新版报告——《对中国关于与技术转让、知识产权和创新的相关法律、政策和实践的最新情况》。报告宣称“基于更新中收集的证据显示，中国并未从根本上改变技术转让、知识产权和创新的相关法律、政策和实践”。进入2018年12月份后，双方的博弈有了新的转机。2018年12月2日习近平主席应邀与特朗普总统进行会晤。根据白宫发布的声明，双方将休战进行新的磋商，并尽力在90天内完成。这期间，美方对2 000亿美元中国商品加征的关税将维持在10%，如果磋商无法达成协议，则提升到此前宣布的25%。在随后的3轮中美经贸高级别磋商中，双方在一系列具体问题上取得实质性进展。2019年2月24日，美国总统特朗普在推特上表示将延后原定于3月1日对中国输美产品上调关税的措施。事态向好的方向发展。

2 美对华贸易战旨在针对中国高技术发展

美国为什么对中国发动贸易战？其基本话语逻辑主要由3份报告组成，即2017年由美国商务部公布的《中国非市场经济地位》报告，2018年3月由美国贸易代表办公室发布的对华“301条款调查”报告，以及2018年7月由美国在世界贸易组织总理事会第3次会议前提交的《中国贸易破坏性的经济模式》报告。这3份报告相互支持，靶向明确，大致理由可归为3条：中国长期保持对美大额度的贸易顺差；中国并未遵守WTO承诺；中国用不正当手段窃取美国技术。在这其中，特朗普强调中国对美国的贸易顺差，而白宫贸易顾问纳瓦罗（Peter Navarro）和美国贸易代表莱特希泽（Robert Lighthizer）等则强调“结构性”问题，包括中国通过不正当手段获取美国技术等。

美对华贸易战的起点则是美国贸易代表办公室发布的对华“301条款调查”报告——《基于1974年贸易法301条款对中国关于技术转让、知识产权和创新的相关法律、政策和实践的调查结果》。该调查于2017年8月由特朗普政府启动，并于2018年3月23日对外公布。

报告认定中国政府在技术转让、知识产权和创新的相关法律、政策和实践是歧视性的或不合理的，这对美国的商业造成了限制或承压。“301条款调查”报告的主要发现为：中国推行的是以政府为主导的产业政策，其目标是在先进技术领域取得领先地位，取代美国占领全球市场。实现目标的具体措施包括4大方面：采取不公正的技术转让制度；运用歧视性的注册限制；海外投资高技术产业；通过网络盗窃美国知识产权。

基于“301条款调查”报告，在2018年5月2日中美第一次谈判中，美国提出了苛刻的要求，主要包括：到2020年底至少减少2 000亿美元对美贸易逆差；取消对《中国制造2025》10个高科技领域的政府支持和补贴；取消外国公司在华经营的投资限制；停止知识产权的特定政策和做法，如强制技术转让、合资企业要求等；停止对美国技术和知识产权的窃取、仿冒和盗版活动；将非关键部门产品的关税降到不高于美国同类产品的水平。

由此可见，经济利益上的让步已经不能满足特朗普政府的诉求。实际上，在2017年12月份特朗普签署发布的美国《国家安全战略报告》中，中国已经被定位为头号竞争对手。这表明美国对华政策在战略层面已经发生了根本性的改变。该报告声称“中国和俄罗斯企图侵蚀美国的安全与繁荣，这是对美国实力、影响和利益的挑战。中俄意图通过削弱经济的自由和公平，扩充军队，以及控制信息等手段来压制社会，扩大其影响力”。同时，该报告还表示“竞争并不总意味着敌对，也不一定会导致冲突。在竞争中取得成功，是避免冲突的最佳途径。”

由此，美国发起的贸易战表面上是针对中美贸易的逆差，更深入的考量是将中国作为战略竞争对手，针对中国高精尖科技的发展，确保美国技术的领先，以及美国战略的全球领跑地位。在美国看来，这是维护国家长期竞争力的手段，即便有可能承担一些损失也是不可避免的。

3 美国对中国成功的产业政策研究详尽

虽然特朗普多次表示要扭转中美贸易逆差，但在美国贸易代表办公室公布的长达200多页“301条款调查”报告，“逆差”只出现了一次，报告通篇讨论的重点是以《中国制造2025》《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》为代表的中国产业政策。报告认为这些政策存在不公平、不合理、歧视性的内容，导致了美国的知识产权、创新和技术进步受到损害。换句话说，这篇报告实际上是对中国科技发展、技术引进、产业升级等相关政策的全面系统梳理，并对中国引进和利用高新技术的成功经验进行案例总结（表1）。报告声称“事实上，取代全球产业领导者（包括美国公司）实现全球市场支配地位，已是中国政府的明确政策目标。根据《中国制造2025》，中国政府致力于获得和吸收国外技术，促进本土创新，以在国内和国际市场上取代外国竞争者。中国的技术转移体系是达到这一目标的关键机制。最终，中国推行或施压技术转移的政策、行为和做法，削弱了美国公司知识产权的价值、降低了美国的全球竞争力，阻碍了对于创新的投资。这些做法使得美国的商业受到限制和承压”。

具体措施方面，报告中声称“中国技术的驱动力，对于优先产业的支持，以及对于‘国家竞争力的培育，是通过收购先进技术和对国外技术的“再创新”来实现的”，即通常所说的“引进—消化—吸收—再创新”模式。报告中还声称“为实现《中国制造2025》的设定目标，中国政府所使用的政策工具大部分是前所未有的，其他WTO成员国并不使用这些政策工具。所设计的名目繁多的国家干预和扶植政策，旨在通过利用、歧视、限制国外企业及其技术、产品和服务，使之处于不利地位，推动中国产业发展”。在技术转让方面，政府利用所有权限制强制美国公司向中国公司转让技术；政府利用行政许可、审批程序强迫美国公司以技术转让作为获取市场准入的条件。在法律法规方面，《合同法》和《技术进入出口管理条例》规定基于引进技术做出的技术改进成果归改进方，限制了美国企业作为研发者获得技术改进权益的机会；《合同法》规定中国国内企业纠纷的赔偿责任由双方协商解决，《技术进入出口管理条例》则规定赔偿责任由技术让与人承担，导致美国作为技术出口国的权益受损。在对外投资方面，政府通过国家战略、产业政策、基金支持等多种手段，引导中资企业进行海外并购，并在高科技领域，包括航空航天、集成电路、信息技术、生物科技、工程机械和机器人、可再生能源和汽车7大领域购买大量先进技术。在商业机密方面，侵入美国企业的计算机系统盗取商业机密。

“301条款调查”报告还显示出对于中国产业政策的高度关注。该报告它广泛引用多项中国产业政策和规划，包括《中国制造2025》《“十三五”国家战略性新興产业发展规划》《国家中长期科技发展规划纲要》《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》《“十三五”国家信息化规划》《中国民航“十三五”发展规划》《“十三五”生物产业发展规划》《“十三五”生物技术创新专项规划”》《新一代人工智能发展规划》等。在对这些产业政策进行进一步解读时，则展现出惊人的研究深度。例如，在引用《中国制造2025》的时候，报告重点强调了其中对关键部件和材料实现自主保障的内容，而在原报告中，这些内容藏在并不显眼的一个小专栏里。再例如，在对华“301条款调查”更新版报告中，对《中国制造2025》重点领域技术路线图（2017版）和（2015版）中的内容变化给予了重点强调。比如说，2015年版的国产新能源汽车年产量发展目标从“2020年市场份额达到70%以上”，变为2017年版的“到2020年，供应能力可以满足80%以上的市场需求”（图1）。实际上，2015年版的技术路线图是通过电子版和书籍方式对外公布，而2017年版的技术路线图只通过书籍方式对外公布，且只有中文版本。其中的更新内容十分有限，需进行极其详实的对照，或对相关内容烂熟于心，才能找出上述的细微差别。

4 运用产业政策提升竞争力是各国政府通用手段

“301条款调查”报告中所针对的中国产业政策，实际上是各国政府提升产业竞争力的通用手段。联合国贸易和发展会议发布的《世界投资报告2018》的报告中指出，在过去10年中，为应对新工业革命的机遇与挑战，至少有101个经济体出台了正式的产业发展战略。在这样的背景下，《中国制造2025》应运而生。该战略借鉴了美国的《先进制造业国家战略计划》《美国创新战略》等政策文件，并立足于中国发展的实际情况。

实际上，美国是世界上较早运用产业政策的国家之一，美国第一任财长汉密尔顿就是早期的产业政策倡导者。他认为根据比较优势理论，美国基础薄弱的制造业会受到国外产品的冲击。因此，政府对进口产品实施高关税，可以对刚起步的制造业实现保护。正是在产业政策的扶持下，美国成为世界第一工业国。

美国为强化制造业的全球领导者地位，近年来制定了一大批产业政策，特别是在金融危机爆发之后。由奥巴马总统提出的“再工业化”战略，其目的重塑美国制造业在全球的竞争领先地位。继任者特朗普总统提出的“重振制造业”政策，除了希望振兴先进制造业之外，还希望引领美国公司回流，通过传统制造业和先进制造业带动更多就业。从美国产业政策的效果来看，成效显著。2018年实际GDP增长率预计可达到2.8%，高于2017年的2.3%。从就业水平来看，目前的失业率达到了自1968年以来的最低水平。

上述产业成果的取得，一方面得益于美国对内的产业扶植政策，另一方面则源于特朗普奉行的“美国优先”政策。通过贸易和投资保护主义，缩减美国贸易逆差，为国内的产业振兴和创新发展提供空间。同时，对其他国家实施贸易制裁，设置壁垒阻碍外国优势产业的发展，保障美国在全球竞争中处于领先地位。

5 迫切需要学习美国产业政策

虽然中美贸易战的走向正趋于利好，但长期来看形势依然严峻。所以，一方面对于美国的指责和打压，需要积极应对，争取正当权益。另一方面，借鉴和积极学习美国产业政策的成功经验，在现实竞争情况下实现实质性发展变得更为重要。由此，对于美国现行产业政策的跟踪和研究显得更为迫切。

对比《中国制造2025》，美国在2012年推出了“国家制造创新网络”战略计划。虽然特朗普推翻了多项奥巴马执政时期的政策，但在提振美国制造业方面，只有增强没有削弱。目前，美国“国家制造创新网络”在2位美国总统执政下，已形成为14个制造业创新中心，具体方向包括增材制造、轻量化制造、数字化设计制造、宽禁带功率器件、柔性混合电子制造、先进功能织物、先进复合材料、集成光子制造、清洁能源智能制造、化工过程强化应用、生物制药创新、先进组织生物制造、低能耗关键材料制造、以及先进机器人。这些制造业创新中心中在组织机构构建，产业生态链培育，技术进步推进、劳动力培养、产业上下游串联、以及通过标准一致化各方“步调”等方面推出多项举措，展现出美国对于新一轮产业革命中对于先进制造业的认识。

在新一轮的科技浪潮中，美国制造业创新中心的建设强调了3个重点，文化的转变、劳动力的培养以及数据管理数字化。文化转变指组织通过自我调整以适应对新兴技术的理解和支持。将对于先进制造技术的接纳融入到文化当中，充分挖掘这些技术的潜力。劳动力的培养旨在提升全体人员在特定领域的技能。这意味着先进制造业不仅仅需要尖端人才，还需要各层级的具有相关专业技能的劳动力队伍。阶梯式队伍的培养作为一项人力资源战略对美国非常重要。数据管理是为了正确管理企业所有数据生命周期需求而开发和执行一系列架构、政策、实践和流程。有效的管理数据，可确保一个机构能在最短的时间内为请求程序匹配正确的信息，为关键决策提供信息，依托互联网技术实现传统数据的数字化应用。

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