京雨

党的十九大把建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系作为实施乡村振兴战略的重要内容。城乡融合发展意义重大，那么，城乡融合发展和乡村振兴之间的必然关系是什么？为什么要推进城乡融合发展？实现城乡融合发展有哪些需要注意的问题？城乡关系对农民收入增长的影响有哪些？为什么城乡融合发展需要正确政策导向？实现城乡融合发展需要注意哪些导向问题？围绕着这些城乡融合发展的热点问题，本刊特约记者采访了中国社会科学院农村发展研究所党国英研究员。

为什么要推进城乡融合发展？

《领导文萃》：党的十九大报告把建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系作为实施乡村振兴战略的重要内容，对此，您如何看？

党国英：这个提法抓住了实施乡村振兴战略最为核心的问题。“城乡融合发展”并不是经济学约定俗成的严格术语，它是针对我国社会经济发展的特殊问题提出的政策導向性概念，只能根据我国改革的现实需要来确定它的内涵。我认为，城乡融合发展与统筹城乡发展的提法在本质上是一回事。具体讲，城乡融合发展主要有这样几点：第一，打破城乡要素市场壁垒，使各种要素投入可以通过竞争和流动在城乡经济部门获得相近的长期回报，改变城乡产业竞争力的二元结构;第二，大力推进城市化进程，促进农村人口向城市转移，改变城乡收入分配的二元结构;第三，改革公共财政制度，优化国民收入再分配机制，让农民和城市居民共享国家社会保障福利，消除社会福利分享的城乡二元差异;第四，合理规划城乡环境建设，更大力度保护农村生态环境，改善城市居民的居住形态，让城乡居民共享“乡愁”;第五，促进城乡社会治理现代化，改变城乡社会治理的二元分割体制。

《领导文萃》：您一直关注和研究城乡融合发展，您认为实现城乡融合发展最重要的是什么？有哪些需要注意的问题？

党国英：实施城乡融合发展最重要的其实是认识问题，而不是有人喜欢说的“人到哪里去、钱从哪里来”这类问题。

我注意到以下几个方面存在认识问题：第一，我国城市与乡村划分是否合理？现在主要按行政管理区块来划分，把建制镇及城市的街道和区划分为城市地区，由此确定城市化率的大小。第二，过分强调农业的“多功能性”，可能影响大宗农产品生产在国际上的竞争力，并导致我国农业的“日本化”。第三，对我国城市化进程的必要性和可能性认识不足，还有的“专家”美化小农，夸大“空心村”问题。第四，对城市发展有很多误区。举例来说，有人认为我国城市的高房价具有必然性，因为我们国家“人多地少”。城市规划界的主流意见赞成我国城市居民的高密度居住方式，以为这种方式有利于节约资源，保护生态环境。类似这些说法，严重妨碍我国城市化健康推进，也不利于乡村振兴。

其实，我国高层领导人提出了一些很好的看法，以利于我们解决上述认识问题。习近平总书记就谈过我国未来城乡人口布局问题，李克强总理也一贯重视城市化推进工作。

《领导文萃》：习总书记关于未来城乡人口布局的意见，请您具体谈谈。

党国英：在2018年全国人大广东代表团会议上，习总书记提出我国未来乡村人口还会有三四亿这样一个判断，很有道理。以我国总人口达到约15亿峰值为时点，我国农村人口和农业人口很可能收敛到2亿、1亿左右。各地的乡村规划也应根据当地经济总量的农业占比和农村占比，对农业人口和农村人口的规模做出估计。无论如何，不能按现有农业人口和农村人口的规模制定乡村规划，更不能把大量人口“回流”农村的幻想作为乡村规划的基础。

我注意到，一些地方制定的乡村振兴规划未能体现未来城乡人口布局变化这个趋势。这样的规划其实没有意义。保持目前这样的城市化水平，我国经济增长潜力将难以发挥，农民收入水平提高将受到制约。我认为这是实现乡村振兴和城乡融合发展最为核心的问题。

《领导文萃》：您近年的研究领域是城乡融合发展，认为城乡关系对农业农村发展的意义重大，那么城乡关系对农民收入增长的影响有哪些？

党国英：这个影响的确很大。我们过去对农民收入增长的决定因素有误解，以为只要农业规模经营水平提高，例如农民种上几百亩地，农民收入问题就解决了。其实没有这么简单。

观察发达国家农业经济，可以看到一个重要情形。尽管它们的农业专业化水平很高，家庭农场的经营规模很大，但家庭农场的兼业收入仍然十分重要。以美国为例，在农场主的平均收入中，地头农业生产带来的收入占总收入的比重，从1960年的50%左右下降到目前的15%左右。这意味着美国农场主的大量收入是来自地头生产以外的其他领域。欧洲与日本的农场主收入构成变化大体也是如此。这种情况实际上反映了现代农业经济如下的几个特点。第一，农场主家庭的经营规模虽然越来越大，但规模变化与农场主的收入变化并没有形成水涨船高的关系。从理论上说，在充分竞争条件下，同一水平的劳动者不论从事什么职业，在足够长的时间里，他们的每一个工作日的收入会趋于一致。同时，劳动生产率提高与单位商品的价值（进而价格）成反比的规律也在起作用。农场规模越大，资本和技术装备水平越高，单位产出的成本越低，农场主越能接受更低的竞争价格。发达国家资本价格（利率）也有一个缓慢下降的过程，并成为拉动产品成本下降的因素。总之，竞争产生的群体游戏，使得农场规模有一个加速成长的过程，但它并没有成为农场主增收的主要因素。第二，农场经营规模实际上也有一个“天花板”，只是它的刚性不是很强而已。数据表明，美国大农场的经营规模在2012年之后的增长率明显下降。这个道理也不难理解。农业的季节性和农业设备的边际效率下降规律决定了家庭农场规模过大会出现“规模不经济”的后果。又因为农业生产的不确定因素较多，监督成本比较高，相当多的农业生产项目不适合雇工经营，致使农场主增收也遇到“天花板”。第三，政府补贴对农民收入构成有一定影响，但对经济效率提高没有明显的帮助作用。我注意到一个对应关系，发达国家的恩格尔系数与政府对农民的财政支持力度（按农民收入占比计算）大体成反比。2017年，美国联邦政府的食品与农业支出占财政支出的比例约为3%，其中约75%左右用于居民的食品补贴，投入农业生产的资金每亩地约为80元人民币，其中能直接影响到农民收入的比例约为20%。反观日本，其财政支出的农业支出比例较大，每亩地的分摊额远超中国，但日本的恩格尔系数近年不降反升，甚至达到26%左右，是美国的2倍。第四，农民增收的主渠道越来越集中于直接农业生产以外的农村产业链的价值创造和分配。按以上分析，如果地头直接农业生产，特别是种植业生产，不容易使农场主的农业收入成为其主要收入，并使其总收入能达到全社会的平均收入，政府补贴又不足以弥补差额，那么，他们的收入就不得不靠在非农产业领域的兼业收入。从价值增值看，食品产业链<农业产业链<农村产业链。在美国，后者的价值大约是地头农业的10倍以上，其在规模总收入中的占比接近美国的恩格尔系数以及美国的农村人口在总人口中的占比。即使美国这样的国家，农村也居住大量非农业人口。欧盟国家情况也大体如此。发达国家农户兼业当然不会背井离乡去远处城市打工，农村产业链的价值延伸空间足以使农户通过就近兼业，得到远超过地头农业产生的收入。进一步看，在发达国家，控制农村产业链的重要主体是农户合作社。这些合作社规模巨大，足以让他们在国内农产品市场上执掌牛耳，也能在国际市场上纵横捭阖。

对上面发达国家的农业农村经济运行情况，我们过去认识不足。这引起我们对中国现代农业发展导向的思考。中国农户依靠农业经营规模的提高能解决他们的收入问题么？如果中国实现了家庭农场成为农业经营主体的制度，农户不兼业就可以消除城乡收入差距吗？答案是否定的。当然，如果不推进农业规模化经营，维持小农经营格局，农民收入水平更难以提高。未来中国大量所谓职业农民也需要兼业，但不是目前这种“候鸟式”的兼业，而应该是高度依从农村产业链的就近兼业。目前，中国尚未形成适应这个要求的导向性政策思路。按官方披露，中国现在有200多万个农民合作社，平均每个行政村就有几个。这种组织虽然名称叫合作社，但因为其规模过小，实际上不可能在农村产业链中开展经营活动，不是真正的合作社。中国的真合作社凤毛麟角。当下中国农村产业链中真正活跃的是所谓农业龙头企业。实际国有的国家供销合作总社、国家烟草局等，私营的温氏集团、伊利集团、双汇集团等，都是在农村产业链上有大能耐的企业，但它们不是合作社;它们固然对推动中国农业产业化发挥了重要作用，但不是以农民为社员的合作性经营组织，而是国有资本或社会资本控制的一般企业。

城乡融合发展需要

正确政策导向

《领导文萃》：那么，最终解决农民收入提高问题，要采取什么举措？

党国英：真正建立农民分享农村产业链价值的机制，在农民收入增长与国家经济增长之间形成强有力的纽带，今后的改革应形成下述政策导向。

一是要坚定地推进农业规模化经营水平不断提高，实现小农户向家庭农场的转变。无论如何不能把小农户看作现代农业的长期基础。小农户不可能真正与合作社形成紧密的利益联结。由小农户构成的合作社不会是真正的合作社。要改变对合作社的观念，不能把当代农民合作社混同于我国改革开放前的那种农业合作社。

二是推进农民合作社跨行政区发展，培育跨省市的巨型合作社。相较于中国200多万个农民合作社，美国不过几千个。欧盟内部农业发达国家的合作社也不过十来个。合作社机制必须改革，资本构成及分配关系不必拘泥于旧的合作社传统，而应大胆吸收跨国公司的经营机制。

三是探索将有条件的农业龙头企业由国资或私人公司转型为农民合作社。这种转型需要顾及国内相关参与者的共赢以及国际贸易规则，是一项较为复杂的工作，这里不做具体讨论。

四是调整城市布局引导政策，特别要注意通过多种政策引导可能崛起的巨型合作社总部驻扎农业产区的小型城市，方便农户就近从事农村和农业产业链上的各类工作。

《领导文萃》：现在经常有专家会讲到“产业融合”，那么乡村旅游的作用究竟有多大？在这些方面，发达国家是如何做的？有哪些经验？

党国英：我认为农村产业布局不能拍脑门子去“构想”，特别不能把政府多重干预下形成的产业结构当成合理结构。从根本上说，农村产业就是要利用农村天然的光、热、水资源，尽可能低成本地生产出大宗农产品满足城乡居民提高生活品质的需要。能否满足这种需要，重要标志就是看城乡居民的恩格尔系数的高低，即居民的吃饭开支占总支出的比重。这个概念有一定的局限性，但大体能反映经济结构的特点。我认为，过分强调多功能农业，会影响大宗农产品生产成本的降低，从而会影响城乡居民的生活品质。

恩格尔系数下降是现代经济发展的一个成绩。恩格尔系数能降低到15%以下，不仅食物相对便宜，还有利于政府用大规模补贴购买食物的办法帮助穷人，改善穷人的营养状况，大幅度消除代际贫困现象。中国居民目前恩格尔系数是30%左右，若要让中国变成富裕社会，还得再降低一半。但从目前观察看，我国农村产业选择的政府导向，很有可能不利于这个目标实现。

产业成长有自己的规律，一是不论从事什么农业产业，在较长的时间里，同等水平的劳动力在工作日获得相近的报酬，农业领域尤其如此。二是因为食品之间的可替代性比较高，劳动生产率提高缓慢的食品会成为奢侈品。一些农业产业看似单位产品的价值高，但有可能退出市场，最终不能帮助农民。欧美国家人民的食谱比中国简单，大体是因为农业竞争保留了劳动生产率高的生产品种，而劳动生产率低的品种的生产退出了市场。

与上述原因有关，在农业发达国家或地区，真正劳动生产率较低的有机农产品在农产品中的占比并不高。资料表明，有机农产品在欧盟发达国家种植面积不超过总面积的10%。美国有机食品的销售额在食品销售总额中的占比为4.2%（2014年）。若统一为农业GDP指标，这个数值还会更小。如果重视大宗农产品的安全无公害生产，有机食品对普通食品的替代性就会下降。

农业观光旅游，被当作农业多功能性的一个重要表现。从工商业发达国家看，过分发展乡村旅游甚至对农业经济有一定负面影响。我接触到的日本专家认为，日本对乡村旅游的促进政策导致日本农业存在严重问题。乡村旅游业在战后初期对日本农民收入不至过低发挥了一定作用，后来日本经济迅速崛起，大量旅游者改赴國外旅游，乡村旅游业发展减速，但由此产生的对农业的影响却难以消除。这方面出现的主要问题，一方面是经营旅游业的农户不愿意土地流转，致使土地分割细碎，规模经营难以形成;另一方面是城市与农业区在空间上相互交错的程度比较高，这使日本（特别是几个都市地区及周边）难以形成中国农业中“小农户+社会专业化服务”的经营组织体系。我们可以在日本的小农场看到，农场主拥有的机器虽然不错，但绝大部分是适合用于小块土地的小型机器，大型机器很难通过城市街道由一个农场转移到另一个农场。这种多功能农业还造成农场土地价格上升。

目前需要对多功能农业有一个权衡。首先，要确立国家重点支持大宗农产品生产现代化、将农业的衍生功能交给市场决定的方针。农业的衍生功能当然要发展，但政府财政支持要慎重。比如，有的所谓有机大米动辄卖到每斤百元以上，还需要财政支持么？其次，要对农村各类居民点的前景适当做出预判，使农村居民点布局的调整有利于实现规模化的农田连片经营。可以通过有分别的农村基础设施和其他公共服务项目建设政策，引导“逆城市化”居民与专业农户尽可能分开居住，提高前者的集中度，使后者逐渐形成小型居民点，以提高农田连片经营的程度。第三，要建立放管有度、分权合理的土地规划管理政策体系和运行机制，提高农村土地用途长期功能的可预期性，以降低农业用地地租，使地租率真正反映各类土地的稀缺性。现行几种土地保护区的设置应适当归并，强化与大宗农产品生产相关的土地保护。

《领导文萃》：国家在强调农民收入增长的同时，还十分重视公共服务领域的城乡居民的平等问题，请您谈谈城乡融合发展对促进公共服务领域城乡平等有什么意义？

党国英：中国推进乡村振兴战略同样应该重视乡村公共服务供应中的效率与平等兼顾问题，解决好中国问题的前提是对未来中国城乡人口布局做出正确判断。在农村人口中，有农业居民和非农业居民两部分。非农业居民会倾向于到有一定规模和有较好公共服务设施的居民点居住。中国现有大部分建制镇，都可以是这样的区域。我大略估算，按现有统计口径，中国人口迈向15亿时，还有3亿人会进入各类城市。3亿农村人口中的2亿非农业人口，大部分会集中居住，形成约万人规模的镇区。在这种规模的镇区，建立小学、医院、文化体育设施以及政府行政服务机构，维护成本会相对低廉。举例来说，一个普通公立小学，学生规模在1000名左右为好，办学的效率最佳。根据我国目前的出生率，这样规模的学校，需要覆盖3万左右的总人口。

我国现实情况是，每一个行政村的平均人口不到1000人，这既不是适合现代农场主居住的小型居民点，也不是有效建设和维护公共服务设施的万人左右的大型农村居民点，更不是小城市。这是一种不稳定的规模，长远看，这些居民区的数量会大幅度减少，最终大部分会分化为小型专业农户居民点和万人以上镇区。乡村振兴中的公共服务设施建设要高度重视这种分化。有必要建立这样一种理念：让大部分未来的专业农户到附近的城市或镇区得到多种公共服务，而不是把所有专业农户都集中起来获得公共服务，更不是给小型专业农户居民点提供完善的公共服务。只要专业农户距离城镇平均在半小时车程内，从欧美国家的经验看，这种机制可以有效运行。

近年调查发现，农村居民点因人口规模小，公共服务的投资效率很低，服务水平难以提高。有的村庄的排污管道及污水处理设施因为污水量不足，难以正常使用。有的村庄因为铺装道路使用率很低，有农户竟然把路面挖走，粉碎为碎石卖给筑路商，村干部都难以发现。农村放电影时普遍没有什么观众。很多村庄的“农村书屋”门可罗雀，没有多少人看书、借书。长远看，与人口规模不适应的公共服务投入，不能吸引农户留在农村。

实现城乡融合发展需要

注意哪些导向问题

《领导文萃》：未来应从哪些方面入手达到最终构建城乡融合发展的体制机制？其中特别要注意哪些导向性的问题？

党国英：国家乡村振兴战略的提出，本来是针对消除城乡二元结构、实现城乡融合发展这个根本任务的。完成这个任务也需要对政策导向作出判断。城乡融合发展机制要从效率、平等和社会可持续发展这几个约束条件去定义。主要强调这样几点：

第一，城乡融合发展的效率机制，一般而论，要素投入不同的领域能获得大体相等的边际报酬，就可实现要素配置效率最大化。农业不过是国民经济的一个部门，要素在农业部门投入的边际效率不能长期显著低于其他部门。人们把农业部门当成一个特殊的部门，以为其中存在“必要的闲暇”，把这种闲暇看作有效工作日的一部分，因此允许农业部门的低劳动生产率，这是一种错误的认识。如果农民只能远离家乡兼做其他非农业劳动，出于就近观察农产品生产的必要而牺牲兼业的机会，可以看作一种必要的低效率。但如果不存在政府对城乡人口布局的不合理干预，非农业投资者会形成寻求低价劳动力的竞争，从而产生适合农民做非农兼业的产业布局。这就形成了城乡各部门同等劳动者单个工作日收入均等化的生成机制。当前，有可能影响上述机制生成的因素是关于小农存在意义的认识以及相关政策推进。中国存在小规模经营农户，这是一个事实，但对这个事实的判断有一定失真。在我国农业主产区，特别是粮食主产区，实际农业经营者是服务专业户。拥有承包地的农户越来越减少下地时间，成为“地畔农民”，由家庭的老人或妇女守房守地。他们不仅是“伪小农”，还会因为他们是“在家地主”，不倾向于将其土地流转给专业农户。在他们的家庭总收入中，农业收入占的比重越小，他们有可能越倾向于成为守着土地不实际从事生产的特殊农村居民。真正的小农当然也大量存在。没有人敢说小农在经济上有更高的效率，但有专家认为小农能给社会带来“外部收益”，这成为小农受捧的理由。其实，那些理由没有说服力。例如，从观察看，大农场比小农户更容易采用循环农业技术，而不是相反。小农构成的熟人社会也不是人们想象得那么美妙。熟人社会本身无所谓好坏，要看它和什么样的经济水平相结合。低收入水平的熟人社会，容易产生人身依附，隐私难以得到保护，而隐私保护权是人的心理健康的主要条件。我国小农需要相当长的时间才能在整体上转化为农场主，但不能因为这个过程比较长，就想要将小农这个庞大群体固化起来。这个导向性错误不能犯。

第二，城乡融合发展中的国民收入公正分配机制。通常把效率与平等看作一对矛盾，其实，如果定义平等时考虑到产生收入的投入因素，平等与效率并不矛盾。与效率发生冲突的是平均主义分配。一般而论，在国民收入的初次分配中，即要素市场的交易环节上，让市场发挥调节作用，可以保证效率。政府在这个环节上如果实行干预，最好的是投入教育，提高劳动者技能，通过产业升级使各行业工资水平有所提升。其他直接干预要素价格的行为，会损害经济效率，很不可取。

在中国，城乡间的收入分配有特殊性。在理论上形成的关于国民收入总体分配的公正性条件，如果用来分析中国的城乡收入差距问题，要考虑更多因素，因此也容易发生导向性问题。我在农村调研中注意到三种情形值得注意。一是现在广泛动员各类组织和企业扶贫，存在预算软约束或政治约束的问题。抽象地说，这里容易发生直接干预要素市场价格的问题。重庆的“地票制度”就是一个例证。不同区域的土地，会形成同样的地票价格，当然没有反映土地的稀缺性。但重庆的官员介绍说，他们这个做法有利于帮助偏远地区的穷人。我以为，在经济活动中发生的土地交易，价格还是随行就市好。对农村穷人的帮助应该借助国民收入的再分配渠道。二是帮助农村穷人总体上存在机制合理性受影响的问题。在村庄开展的慈善活动应借助上述熟人社会中才会发生的“名望交易”机制，由村庄里崛起的富人作为行为主体比较好。对村庄穷人的一般性帮助，应借助目前实施的各类社会保障制度，由政府作为主体去操作更合理。企业照章纳税就是间接对穷人的帮助。现在广泛推行的由“壮大集体经济”产生收入，作为村庄居民福利增长的来源，也有很大问题。村庄没有预算严格的公共财政，这种做法实际上是“政企不分”在农村的表现，应予改变。三是如何帮助农村分散存在的顽固性的贫困农户问题。

《领导文萃》：根据您前面所说和您对实现城乡融合发展的关注和研究，请您对其主要改革路径做一个总结性说明。

党国英：我想强调三点。第一，提高中国农业综合竞争力，要着力推进城市化，加快农村人口向城市经济部门转移，为农业规模经营创造條件。支农财政要瞄准大宗农产品生产，不再补贴所谓多功能农业，将其交给市场来检验。第二，保障专业农户增收，要绕过规模经营的“天花板”，依托农业农村产业链，让农民就近在各类大型居民点兼业。为此，要推动大型跨行政区合作社发展，将各类乡镇驻地发育为小型城市，实现大中小城市均衡布局。第三，避免农村公共服务效率的降低，为此，要改变观念，依托小城市实现城乡基本公共服务均等化，使小型专业农户居民点的农户在附近大型居民点获得公共服务。