曾维和 咸鸣霞

目前,以全球变暖为基本特征的气候变化正对当前乃至未来人类的生存与发展产生广泛而深刻的影响。2018年10月,负责气候变化评估的国际组织——联合国政府间气候变化专门委员会(以下简称IPCC)发布旗舰性报告《全球1.5 ℃增暖特别报告》(下文简称《特别报告》)。该报告指出,2 ℃增温的真实影响远比《哥本哈根协定》《巴黎协定》所预测的更为严重,全球平均温度升高幅度控制在1.5 ℃以下(下文简称“温控1.5 ℃”)与人类发展“生死攸关”。

《特别报告》汇聚了世界顶尖气象专家的智慧,历次IPCC报告都得到了各国政府的批准与承认,这些科学研究成果在气候变化问题方面具有权威性。因此,温控1.5 ℃的论断引起全球普遍关注,并获得了国际社会的广泛认可,但是各国气候政策和治理方案的制定工作进展缓慢。IPCC的职责和宗旨是提供与政策制定相关的科学信息,并不直接给出可操作的政策建议,即“药方”。因此,本研究基于“全球-国家-地方”三个层级的大尺度联动分析框架,总结《特别报告》的风险共识,深度分析温控1.5 ℃的行动困境,并提出突破困境的路径。

一、温控1.5 ℃的风险共识

全球气候变暖是科学事实,已确定无疑。当前,全球海陆面平均气温甚至呈线性上升趋势,但是,气候变暖所导致的气候风险的严重程度一直被低估。因此,为了适应和减缓气候变化,各国制定的政策力度不同,采取的行动也不统一,而且各国对各自应承担的责任仍存有争议。在《特别报告》中,专家团体对权威文献进行大数据分析,通过对比温控2 ℃和温控1.5 ℃的气候变化风险情景,研判自然生态系统和人类经济社会系统将面临的气候变化风险,达成了广泛的风险共识。

(一)温控1.5 ℃是气候变化风险剧烈扩散的临界点

全球气候变暖不仅会给生态环境带来巨大改变,而且将给人类的生命安全带来诸多威胁。气候变化问题绝不是某一个区域或国家的内部问题,而是全球性问题,这些问题均属于萌发性危机,其发生及发展难以预测,因此人们难以及时有效地开展有针对性的行动。《特别报告》指出,相较温控2 ℃,温控1.5 ℃不仅能够显著地降低强降水、森林火灾、动植物灭绝等自然生态系统风险,还能在畜牧业生产、渔业捕捞等方面有效降低人类社会经济系统风险(表1)。

表1 《特别报告》对气候变化风险情景的比较

资料来源:根据《特别报告》相关内容整理而成。

尽管增温1.5 ℃和增温2 ℃看似差别很小,但是,正如表1所示,相较于温控1.5 ℃的场景,温控2 ℃的场景已经发生了从量变到质变的巨大转折,气候变化风险将剧烈扩散,人类的发展面临“生死攸关”的危机。温控1.5 ℃与温控2 ℃的阈值论断,是世界公认的全球气候变化处在“危险”和“极端危险”之间的分界线。

(二)温控1.5 ℃能显著降低气候变化敏感区的风险损失

气候变化敏感区是指在受到同等程度气象灾害影响时,风险更大、损失更高的区域。《特别报告》十分关注气候变化敏感区的风险损失问题。

一方面,无论1.5 ℃还是2 ℃的温控阈值都只是全球平均温升值,在此基础上,部分地区温升值可能高达4 ℃以上,由此导致的气候变化风险的复杂性可想而知。未来,若全球平均温升值为2 ℃,那么,湿润区的温升值为2.4 ℃～2.6 ℃,同期干旱半干旱区的平均温度将比湿润区高0.6 ℃～1.8 ℃,温升值或达3.2 ℃～4.0 ℃。[注]黄建平:《将全球增温控制在1.5 ℃目标内是必要的》,2017年5月3日,https://www.xianjichina.com/news/details_34251.html.pdf,2019年1月20日。青藏高原、北冰洋等冰冻圈是对气候变暖最敏感的地区，也是受影响最强烈、最直接的区域,温升值将高于其他地区。随着全球平均温度的上升,冰川消融呈加速之势,由此引发的冰湖溃决、突发性洪水等灾害对下游国家和地区的影响不可小觑。

另一方面,气候变化的发生时间以及气候变化对湿润区与干旱半干旱区、季风区与非季风区、热带与极地等的影响也具有明显的地区差异。有研究显示,《巴黎协定》提出的将全球平均温度升高幅度控制在2 ℃以内(以工业革命以前的水平为基准)的结论仅适用于湿润区。很多贫穷落后的国家和地区处于干旱半干旱区,温室气体排放量微乎其微,但是全球气候变暖将使这些国家和地区承受更多的损失,与温室气体排放量大的处于湿润区的发达国家相比,这些国家和地区承受的气候风险完全不对称。[注]丁思:《全球升温限于1.5 ℃内利于减缓旱区风险》,2017年4月25日,http://www.chinanews.com/sh/2017/04-25/8208416.shtml.pdf,2019年1月20日。此外,与非季风区相比,季风区人口众多且分布密集,面临同等程度的气象灾害时风险更高、损失更大。以非洲中部和美国中部为例,当温升值从1.5 ℃上升到2 ℃,当地的玉米和小麦产量将减少一半。[注]《从1.5 ℃到2 ℃ “发烧”地球容不得再升温半摄氏度》,2016年5月1日,http://www.weather.com.cn/anhui/tqyw/05/2510054.shtml,2019年1月20日。由此可见,全球增温所导致的自然生态系统风险、社会经济系统风险存在显著的区域性差异,可谓牵一发而动全身。

(三)额外升温0.5 ℃将带来巨大的边际风险

《特别报告》指出,由于人类活动,世界平均温度较工业革命之前的时代已上升1 ℃。全球气候变暖和碳排放之间关系密切,过量的碳排放主要源自工业化以来人类大规模使用化石燃料和对土地的过度开发利用。因此,节能减排与低碳转型是遏制温度继续升高的关键。

归纳《特别报告》的相关内容,温控1.5 ℃与温控2 ℃之间存在三个关键点。第一,当前,全球平均温度已经升高了1 ℃,很可能在2030—2052年全球温升值就将达到1.5 ℃,时间非常紧迫,必须采取快速有效的行动才能实现温控目标。第二,全球平均温升值从1.5 ℃上升到2 ℃会对自然和人类产生重大的影响,带来灾难性的边际风险,造成巨大的经济损失。有研究表明,仅仅升温0.5 ℃,干旱灾害给中国带来的经济损失将增加千亿元。[注]李大庆:《升温相差0.5 ℃我国干旱灾害损失差千亿元》,2018年10月8日,http://life.gmw.cn/2018-10/08/content_31580962.htm,2019年1月20日。第三,额外的0.5 ℃甚至更高的温升值带来的自然生态损失和社会经济损失在一定程度上具有不可逆性。研究人员预计,到2100年若全球平均温度升高2 ℃,在全球范围内,海平面将比全球平均温度升高1.5 ℃的场景高10厘米。[注]《从1.5 ℃到2 ℃ “发烧”地球容不得再升温半摄氏度》,2016年5月1日,http://www.weather.com.cn/anhui/tqyw/05/2510054.shtml,2019年1月20日。地中海地区的淡水供应量将减少20%,全球至少有4.2亿人将暴露在极端高温天气之中。因此,《特别报告》将2015年《巴黎协定》提出的“努力把升温限定在1.5 ℃内”修订为“全球变暖必须控制在1.5 ℃以内”,充分说明了实现温控目标的紧迫性。正如美国环保协会气候变化高级副总裁Nathaniel Keohane所言,《特别报告》最为明确的警示是:“我们正在为我们的生命而赛跑。”

二、温控1.5 ℃的行动困境

基于温控1.5 ℃的目标和对气象灾害风险的认知,《特别报告》明确了全球气候发展的总体目标和整体路径:2010年至2030年,实现碳排放水平降低45%的阶段性目标;2040年至2050年,实现零排放,从而实现碳中和的总体目标。要实现该目标,全球需要经历一次迅速、广泛而深刻的低碳转型。然而,与气候风险的确定性并存的是国际政治的不确定性,各国在温控目标、减排责任与义务等方面存在巨大分歧。当前,在以国家自主贡献为基础的全球气候治理机制下,法律约束乏力,监督惩罚缺位。要实现温控1.5 ℃的目标,难度之大史无前例。无论从政策议题、治理机制还是从低碳行为等各个方面来看,温控1.5 ℃将是十分艰难的行动。

(一)利益博弈:外在创始型的气候政策议程

《特别报告》指出,将全球温升值限制在1.5 ℃以内需要在土地、能源、工业、建筑、交通和城市等各方面实现“快速而深远”的转型。但是,形成快速行动的政策议程绝非易事。政策议程是将政策问题纳入决策领域,提上政府议事日程的过程。形成政策议程非常复杂,需要特定的条件,影响因素很多,例如政治领袖对政治优先权的考虑、公众对不同利益的关切、某种危机的结果、抗议活动(包括暴力事件)、引起新闻媒体注意的特别问题等都可能影响政策议程。[注][美]詹姆斯·E·安德森:《公共决策》,唐亮译,北京:华夏出版社,1990年,第79页。政策议程可以分为三种基本类型:第一,外在创始型,由政府系统以外的个人或社会团体提出政策诉求;第二,政治动员型,由权威政治领袖主动提出政策意向;第三,内在创始型,由政府机构内部人员或部门提出政策诉求。政策议程的建立并不是一帆风顺的,可能遇到政治原则偏离、价值体系排斥、政府体系封闭、承受能力不足、表达方式不当等诸多障碍。[注]张金马主编:《公共政策分析:概念·过程·方法》,北京:人民出版社,2004年,第325-330页。

气候政策议程的形成更是一个长期的过程,其中,既有各方利益集团的博弈,也包括公众议程和政府议程的交互影响。气候治理政策的形成更是如此,历次联合国气候谈判都经历了多轮博弈,都是艰苦的拉锯战。温控1.5 ℃要成为各国的政策议程,进而开展快速行动绝非易事。温控1.5 ℃等相关问题主要由IPCC专家组撰写的《特别报告》引发,这是一种典型的外在创始型政策议程。《特别报告》公布以后,温控1.5 ℃的目标虽然引起了各国政府和全球媒体的高度关注,但各国基于各自的立场和利益诉求,对减排目标的接受程度并不一致。中国和欧盟坚定不移地支持《巴黎协定》,推动全球气候治理目标早日完成,但是由于美国、俄罗斯、沙特阿拉伯等油气生产国的反对,到2030年实现碳排放水平降低45%的减排目标并未被写入《巴黎协定》的实施细则之中。截至2018年底,在195个《巴黎协定》签署国中,仍有5.6%的国家未正式批准《巴黎协定》。[注]吕江:《从国际法形式效力的视角对美国退出气候变化〈巴黎协定〉的制度反思》,《中国软科学》,2019年第1期,第10-19页。此外,各国政治领袖并没有就温控1.5 ℃提出明确的政治意向,相关政府部门也未采取明确的政策行动。由此看来,温控1.5 ℃从政策目标上升为政策议程仍面临诸多障碍,例如,作为世界第二大温室气体排放国和能源消费大国的美国已经宣布退出《巴黎协定》,这意味着美国未来每年的碳排放量将比奥巴马政府订立的目标有所增加。据世界资源研究所预测,该增量估计将达9亿吨(已超过德国的排放总量)。[注]谭显春、顾佰和、王毅：《气候变化对我国中长期发展的影响分析及对策建议》，《中国科学院院刊》，2017年第9期，第1030页。由此可以预测,要实现温控1.5 ℃的目标,必然经历一场艰难而漫长的利益博弈。

(二)“公地悲剧”:具有外部性的气候治理集体行动

广泛的低碳转型需要各层面的气候治理行动主体集体行动。“适应和制止气候变化所需行动的范围很广、很深入,整个社会都必须参与其中……政策分析和研究,技术研究,以及行动和投资,必须同步进行且迅速进行。选择范围很广,每个国家都必须深入讨论这些选择。”[注][英]尼古拉斯·斯特恩:《地球安全愿景:治理气候变化,创造繁荣进步新时代》,武锡申译,北京:社会科学文献出版社,2011年,第149-152页。气候治理是典型的公共产品,存在着各行动主体的“搭便车”行为,由此产生“公地悲剧”。气候治理是一种具有相容性的公共产品,“未参加者的收益并不会造成参加者收益的损失”,因此，“只有一种独立的和‘选择性’的激励会驱使潜在的集团中的理性个体采取有利于集团的行动。”[注][美]曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》,陈郁等译,上海:格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社,2004年,第33-41页。要推动气候治理的集体行动,就必须建立选择性激励制度,既要对不愿承担治理成本的行动者采取强制措施,也要对有治理贡献的行动者实施奖励。建立合理的激励框架需要协调各方利益,不断进行气候谈判。

《特别报告》提出了最新的研究结论,为各国政府、社会组织等设计政策并采取减缓和适应气候变化的行动提供了重要的科学依据,有力地推动了气候谈判的进程。但是,《特别报告》对国际气候谈判以及全球气候治理行动的影响并不是立竿见影的。一方面,各国、各地区的经济社会发展水平不同,排放情景不同,对温升值及气候变化风险的敏感程度也不同。总体而言,相比温控1.5 ℃,受额外增温影响最大的区域主要位于南亚、非洲南部等热带地区,这些地区都是气候变化敏感区。因此,如何实现温控1.5 ℃的目标还存在诸多的不确定性。另一方面,气候变化问题具有外部性,各国在参与气候治理时具有较强的“搭便车”动机。此外,因为各国的经济基础不同，所以环境偏好不同,环境治理的回报也不同。目前,全球气候治理体系的基础是各国提出的温室气体减排承诺——国家自主贡献(INDC)。这种自下而上的减排模式结构松散且缺乏约束力,再加上部分国家依然不认可“共同但有区别的责任”原则,温室气体减排承诺难以兑现,全球气候治理的集体行动面临重重困难。

(三)致贫悖论:低碳转型面临风险转移

温控1.5 ℃的目标是在推进可持续发展和努力消除贫困的双重背景下产生的,同时,该目标正陷入两难境地:如果不采取快速行动控制温度升高幅度,升温的气候风险势必导致数百万人面临生计丧失、食物短缺、健康受损、家园被毁、流离失所等困境;若加大政策实施力度,加快推进温控1.5 ℃的目标,则必须加快低碳转型的速度,开展深刻的社会变革,从而导致一部分人失去工作,加剧贫困。我们将这种矛盾的选择称为“温控1.5 ℃的致贫悖论”。因此,各国政府在达成温控目标的过程中将面临应对气候变化和消除贫困的双重压力。但是,在气候风险转变成气象灾害的过程中,超过1.5 ℃温升值所致的部分气象灾害具有不可逆性,会导致永久性的贫困;为实现温控1.5 ℃的目标,相关措施所引发的气候贫困主要是暂时性贫困,可以通过社会变革逐步缓和并最终解决。

要实现低碳转型,必然要面对风险转移问题,若要实现温控1.5 ℃目标下的快速转型,将会产生巨大的社会影响,需要付出很高的社会成本。2018年5月,来自政府智库、科研院所、环保组织和行业协会等机构的专家组成“中国煤控项目”研究团队,发布了《气候变化风险及碳排放的社会成本评估》。针对温控1.5 ℃的目标,该报告提出了警示性政策建议,要求妥善应对低碳转型中的阵痛和负面影响,防范应对气候变化行动所导致的各种社会风险,正视社会成本,促进社会公平正义。[注]凤凰国际智库:《1.5?温控雄心!比〈巴黎协定〉2 ℃还要低0.5 ℃的温控研究报告发布》,2018年5月31日,http://www.sohu.com/a/234479411_820355.pdf,2019年1月20日。快速的低碳转型意味着快速的风险转移。例如,要实现温控1.5 ℃的目标,高碳行业必须大幅度快速减排。对化石能源等相关企业而言,这是一个巨大的挑战,排放空间的大幅度降低会导致投资沉没,产生大量失业等问题。[注]姜克隽:《IPCC 1.5 ℃特别报告发布,温室气体减排新时代的标志》,《气候变化研究进展》,2018年第6期,第640页。限制高碳行业的发展空间将对当前经济社会发展产生极大的负面影响。虽然风险转移是暂时的,但是气候治理的过程是极其复杂而艰难的。因此,要在社会层面估算温控目标所导致的碳减排风险及成本,谨慎地处理失业、致灾等气候贫困问题。

三、温控1.5 ℃的实现路径

在低碳转型的时代背景下,相较温控2 ℃,温控1.5 ℃的目标留给全人类的反应时间更短,国际社会必须加快制定气候治理政策,加快技术创新,同时,不断拓展经济社会向纵深发展的空间。要实现温控1.5 ℃的目标,人类面临多重困境。全球增暖这一气候变化问题已从关注人类社会可持续发展的科学性问题转变为政治性问题,涉及国际、国家及地方各个层面,关系着政治、经济、社会等各种利益。只有在“全球-国家-地方”三级大尺度联动框架下,构建机制、制定方案、激发动力,方能奏效。

(一)推进全球气候变化风险的联合治理

气候变化风险是一种系统性风险,包含自然系统、技术系统和社会系统等多个互动的子系统。避免气候变化风险治理行动中的“公地悲剧”,减少“搭便车”行为,防控系统性风险,必须突破理性化的民主国家科层制和一元化的治理模式,在最大限度的包容性和参与性的基础上,构建一种具有前瞻性和动态适应性的风险治理机制。[注]薛澜等:《应对气候变化的风险治理》,北京:科学出版社,2014年,第287-288页。不仅要在全球层面联合政府、企业、社会组织、专家、民众等所有气候变化风险治理利益主体,还要改变治理模式,从政府科层制主导的单极治理模式转向网络化的跨越部门边界的多元主体联合治理模式。这种治理模式包括两个实现机制。其一,政策协调机制。通过国际气候谈判,制定强有力的全球应对气候变化战略,指导行业规划,实现快速转型,尽量减少转型过程中的负面影响。其二,多元主体协作机制。根据气候变化风险发生发展的规律,在国家之间、组织之间、部门之间建立一种上下互动、及时应对的综合性治理格局。

要实现温控1.5 ℃的目标,需要政府、企业、社会组织和个人联合行动、联合治理。《特别报告》已经注意到了这一点,但未提出具体的实现途径。气候治理具有外部性特征,气候治理体系结构松散,这些缺陷导致目前世界范围内的减排行动仅停留在减排承诺和目标制定阶段。关于减排目标的制定,各国均承诺了一定范围内的最低减排目标和最高减排目标,但是,具体实施要视其他国家的履约情况而定。暂且不考虑各国在应对气候变化进程中的“搭便车”行为,假定各国都能履行既定的减排承诺,温控1.5 ℃的实现概率仅为6.4%,这意味着在现有减排承诺的背景下,实现温控1.5 ℃的可能性很小。在此情境下,如果不减排也不会面临高昂的惩罚成本,那么各国的政策响应窗口时间将无限期延伸,从不减排到减排的政策响应临界点将无限期推后。例如,美国宣布退出《巴黎协定》就是对这种松散的治理模式的现实挑战。因此,要推进全球气候变化风险联合治理,必须鼓励较高的减排承诺,建立严格的履约机制,提高不减排的机会成本,加大对违约行为的惩罚力度。只有这样,才能保证全球气候变化风险治理机制的有效性与公平性。

(二)实施国家气候政策的差别方案

在全球应对气候变化的行动中,实施国家气候政策的差别方案遵循了“共同但有区别的责任”原则,与全球层面的联合治理并行不悖。差别方案的实施原则主要包括以下五个方面。第一,承诺并履行国家气候目标,实现碳中和。以巴黎世界气候大会要求各国在2020年前提交新的气候承诺目标(即国家自主贡献)为契机,推动各国强化本国的气候规划,制定国家气候目标,继续加大减排力度,在2030年前实现二氧化碳排放量达峰,确保全球在2050年左右实现零排放,达成碳中和的目标。第二,谨慎处理快速转型所带来的社会影响。例如,关注高碳产业转型所导致的失业问题,促进可持续发展,防止因应对气候变化而可能加剧的社会不平等和气候贫困。第三,推动能源产业的深刻转型。例如,加快安装太阳能、风能等低碳能源系统。第四,对气候变化敏感区和脆弱区加大关注。例如,国际社会应给予南部非洲季风区等全球气候敏感区和脆弱区更多的关注,制定更有效的应对措施,降低极端天气带来的损失。各国也应高度关注本国的气候敏感区和脆弱区,例如我国青藏高原的温升值远远高于其他区域,是受气候变暖影响强烈的区域,各级政府应密切关注这一区域,防范极端天气事件。第五,形成气候行动的措施清单。在《特别报告》的基础上,科学家们继续对基于温控1.5 ℃的创新措施及其成本展开有效性评估,筛选出有效的措施,形成有针对性的迅速行动措施清单,为各国的气候变化决策提供参考。

对于我国而言,探讨并落实温控1.5 ℃的中国方案刻不容缓。作为负责任的大国,中国必须坚持世界气候正义,参与全球治理,坚持推动构建人类命运共同体。节能减排不仅是基于我国国情实现可持续发展的内在要求,而且是中国作为公约缔约方的“规定动作”,还是中国积极主动推进全球气候治理的“附加份额”任务。实行温控1.5 ℃的中国方案包括四个关键点。第一,推进习近平总书记强调的能源革命,发展新能源技术,制定推动能源结构平稳转型路线图,战略性地控制化石能源消费增长。第二,加强中国气候变化风险管理,将气候安全纳入国家安全体系。加强气候变化风险综合评估,应对气候变化等非传统安全威胁。开展重点生态功能区应对气候变化行动,促进环境治理与气候治理协同增效。第三,进行产业转型的情景分析。结合我国发展实际,深入研究分析温控1.5 ℃的关键因素、技术可行性和操作路径,模拟减排情景和产业转型路径。第四,开展碳减排的社会成本分析。根据温控1.5 ℃的目标,准确测算单位GDP能耗下降率,由此估算碳减排的社会成本,将边际碳减排的社会影响货币化,以此作为制定气候政策的前提。

(三)激活低碳行动的底层动力

合理的顶层设计需要激活底层动力,只有将温控1.5 ℃的目标落实为全民的自觉行动,全球气候变化风险的联合治理和国家气候政策的实施方案才能发挥最大的效用。公众参与公共政策的行为选择是一个持续的强化动员过程。从理性的经济人假设出发,公众参与环境治理的行为选择受到环境责任意识、制度供给、政府行为规范、环境偏好、社会舆论等多重因素的影响。[注]侯小阁、栾胜基:《环境影响评价中公众行为选择概念模型》,《北京大学学报(自然科学版)》,2007年第4期,第554-559页。气候变化是一个长期的过程,往往不易觉察,改变公众的行为方式非常艰难。吉登斯悖论深刻地反映了这一现象:“气候变暖带来的危险尽管看起来很可怕,但它们在日复一日的生活中不是有形的、直接的、可见的,因此许多人会袖手旁观,不会对它们有任何实际的举动。然而,坐等它们变得有形,变得严重,那时再去临时抱佛脚,定然是迟了。”[注][英]吉登斯:《气候变化的政治》,曹荣湘译,北京:社会科学文献出版社,2009年,第2页。推进底层民众齐心协力参与气候治理是政府的重要责任。

激活低碳行动的底层动力,需要从两方面发力。第一,针对温控1.5 ℃的目标,广泛地开展气候风险科普。在科技领域和教育领域增加投入,发布气候变化白皮书,细化风险清单,政策宣讲进社区、进课堂,利用多种方式不断提高公众关于全球变暖危害的认知,提高全社会的防灾减灾意识。只有不断开展气候变化风险的科普宣传,才能自下而上地实现温控1.5 ℃的目标。第二,引导公众养成低碳的生活习惯。快速的低碳转型必须沉淀到底层民众的日常生活场域中,改变公众的生活方式,例如坚持环保的出行方式,少乘坐飞机,多骑自行车等。

总之,只有在全球层面开展气候风险联合治理,实现宏观利益的协调,在国家层面执行气候政策的差别方案,推动中观政策的落实,在地方层面宣传低碳的生活方式,激发微观行动的活力,才能有效破解温控1.5 ℃的行动困境,有效降低气候变化风险。