闪纯晋

内容摘要：随着中国基层社区治理的复杂化和专业化以及治理改革的不断深入，原有的社区治理的体制和经验远远不能满足当今社会对于基层治理的要求。因此，不论是政府还是民众都迫切希望探索一种新型的基层治理模式，来缓和基层治理中存在的矛盾和冲突。党的十九大也提出要发挥社会主义协商民主的重要作用，加强协商民主制度建设。但是，目前而言，社区治理仍然存在治理方式单一、制度化不足等问题。因此，为了推动社区治理体制更加合理有效的运行，要探索出一条新型的基层治理模式——参与式协商。这种新模式旨在搭建一个协商沟通的平台，使政府、社会组织、民众等多元主体在制度化协商中达成共识，推动问题的解决，并且形成一种针对基层问题的解决机制。

关键词：参与式协商 社区治理 协商民主 治理现代化

20世纪90年代以来，中国基层社会出现了一系列转变，包括治理主体的多元化、过程的透明化以及组织结构的复杂化。这些转变必然对基层治理的体制产生影响，涉及到基层治理主体，治理方式，治理理念等各个层面。为了适应基层社区事务中出现的新问题和挑战，许多城市都积极推进治理体制的改革。在改革和探索过程中仍然面临一些问题。如何定位政府和社区在治理主体方面的权责，推动社区治理制度化和高效化，是我们必须要面对的现实问题。

一.基层治理的历史沿革以及发展趋势

建国以来，我国在基层社区治理方面主要实行的是单位制和街居制，前者的作用体现在国家通过单位对基层社会进行控制和管理，以行政命令的方式不断压缩基层社区的自治空间。而后者真正发挥作用是改革开放后，单位制的解体推动国家在基层社区治理层面逐渐恢复和重建街居制，将行政权力延伸到基层的街道办事处和社区居委会，强化行政权力对基层事务的领导。随着经济社会的发展以及城镇化进程的加快，这两种以行政权力为主导的治理方式的弊端逐渐显现，迫切需要进行新的治理方式的改革。近年来，上海、武汉等地不断探索新的社区治理模式，试图寻找最适合地方发展的独特治理模式，形成了以行政主导的上海模式、社区自治的沈阳模式、行政和社区融合的江汉模式等众多适合当地社区治理实践的发展模式，为我国未来的社区治理体制改革提供了良好的经验和范式。

党在十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。社区治理在基层治理中占有十分重要的地位，也就决定了政府必须顺应经济和社会的不断发展，及时调整或变革基层治理的体制、机制，从而更好的推进治理的制度化和高效化。当前各地在基层治理方面有很多新的尝试，民主恳谈会、参与式预算、民事调解会等新型的治理方式不断在基层得到创新和发展，为参与式协商在基层的实践提供了有益的尝试，积累了具体操作的经验。

二.当前中国基层社区治理中存在的问题

建国以来，基层治理一直处于不断变革和调整中，从单位制到街居制，逐渐发展和进步，在保障民众的生活，维持基层社会的稳定方面取得一定成绩，但同时也存在诸多问题。从变革的历程中我们可以发现社区治理变革的焦点总的概括就是行政管理和社区自治的关系问题。如何平衡两者之间的关系，构建更加公平有序的基层治理体系，是我们必须面对的问题。

（一）社区法治建设缓慢社区治理法制不健全

完善的法律体系和制度对于维持基层治理的稳定发挥着的重要作用，既可以减少基层治理过程中的摩擦与冲突，起到规范民众的行为方式，又可以提高治理的效率，减少成本。改革开放以来，社区治理方面法律制度并不十分健全，主要体现在：其一，街道办事处自身定位不清晰，在处理基层事务时对自身的权力边界没有明文的规定，导致街道办事处在处理基层事务时缺位、越位现象时有发生。其二，繁重的基层治理任务要求街道办事处和其他政府机关、企事业单位进行沟通，但自身定位的不清晰，造成在与其他单位进行沟通时缺乏有效的法律依据，出现推诿扯皮现象。其三，由于法律制度的不健全，政府在基层治理中便将基层稳定作为基层治理的第一要务，忽视了民众的切身利益，反而不利于基层的稳定。

（二）街道办事处职能定位不清晰

街道办事处在法律意义上的定位是区政府的派出机关，承担一部分社区治理的行政职能。但是随着单位制的解体，政府机关的体制改革，造成了社区治理层面的事务全部下放到街道进行处理。街道办事处名义上只作为派出机关行使部分行政职能，但是事实上却承担了包括社会职能，经济发展職能等多项任务。而作为压力承担者的街道办事处却并没有被赋予同等责任的权力，造成街道在处理日常事务时处处受制肘，难以真正处理好涉及民众利益的具体事务。这种压力型的管理体制决定了街道办事处必然将一部门任务下派到居委会中，造成作为居民自治组织的居委会成为向上行政权力的承担者，承担着繁重的基层治理任务。与此同时，居委会原先的民生职能逐渐弱化，限制了社区治理的灵活性和多样性。

（三）社区工作者整体素质不高

社区工作者是整个社区发展的重要支持力量，从某种意义上来说，他们的素质直接决定社区发展的质量和水平。在新形势下，社区工作呈现出新的特点，一方面工作内容更加复杂化、专业化，另一方面社区工作的任务量也在增加，要求也在不断提升，这就需要有一支专业化的社区工作团队来对社区的日常工作进行管理，而且有完善的法治保障。然而，目前多数社区工作者的情况不容乐观。一方面，社区工作者年龄结构普遍偏高，多数甚至不具备大专以上学历，在处理社区事务时缺乏应对日益专业化的社区事务能力。这些人员没有受到专业的社区事务的培训，入职时往往还是凭人情，靠关系。另一方面，因为许多社区工作者往往具备双重身份，既要接受街道的行政事务的指派，也要了解民众的利益诉求。然而当两者利益发生冲突时，必然会选择先完成街道的任务，从而搁置或者忽略民众诉求，反而激化基层社会的矛盾和冲突。

三.改革开放以来中国在社区管理体制改革中的探索

20世纪90年代中后期，城市管理体制改革进入了新的阶段，在社区管理方面进行了许多有益的尝试和探索。其核心便是打破单位制结束以来普遍存在的社区治理低效的局面，探索低成本、高效率的新型社区治理模式，理顺政府与基层社区两者之间的辩证关系，构建更加和谐美丽的新型社区。