付正佳

【摘要】2016年中央环保督察小组督察成果丰硕，相应的也引起了我们对于环境执法督察工作和理论的思考。本文旨在通过对于环境执法督察理论概念以及我国开展环境执法督察现状的分析，探讨我国环境执法督察工作中未来的发展动向和改革目标。

【关键词】环境执法督察;环境执法;中央环保督查小组

一、环境执法督察理论辨析

环境执法，又称环境行政执法，顾名思义，指的就是环境管理的主要手段，环境行政执法是指依法享有环境管理权的行政主体，依职权适用法律手段对环境行政相对人采取的直接影响其权利义务的环境行政行为，并进行其它环境监督管理的活动。

环境执法督察，就是对环境行政执法进行监督的一项机制，具体言之，就是指由同级人民政府法制机构、上级环境行政主体以及环境行政主体的法制机构等对国家行政机关及其工作人员的行政执法行为是否合法、适当进行监督、审查，以及采取必要的措施予以纠正的总称。

谈到了环境执法督察，我们就应当对于监督、稽查和督察的区别进行一个讨论：

相对来说，监督是更加大的概念，主体范围非常广泛，包括国家机关、社会团体、政党、公民等等，而后者仅包含国家机关。诚然国家机关的监督是我国目前环境执法监督的重要手段，起着至关重要的作用，但不可否认的是，社会团体、公民也发挥不可或缺的作用。所以监督是一个更加宏观的概念，也是现实中人们提到的最多的一种审查词汇。

督察这个相比于监督就更加具体一些，二者都更加偏向于官方话，本身行政行为过程中就带有权威性，因此强制力，效率无疑也会更加高一些。就督察和监督而言，督察更具有长期性，监督的不连贯性此处就显得尤为缺失;另外督察的体制性更加严格，除了机构层级之间的划分，职能的区分也格外明晰;最后督察的有效性也由于建立在长期性和体制性上而更加高。

而稽查与督察相比，虽然也具有一定的权威性，但是稽查的工作更像是一种工作的总结，偏向于发现问题，而督察不同，“督”字含义就极为严厉，因此督察比稽查带有更强的惩戒性。另外，由于中央环保督察组的成立，督察在小组中，也被赋予了另一种属性，也就是党内监督。

根据环保部颁布的部令《环境行政执法后督察办法》第十三条的规定，我们可以发现，执法督察最终的救济方式在涉及行政执法主体方面，是“责成下级人民政府环境保护主管部门依法进行处罚或者处理。必要时，上级人民政府环境保护主管部门可以向相关地方人民政府进行反馈，或者联合纪检监察机关进行调查，追究有关责任人的行政责任。”纵观法条，在督察执法主体方面时，层次较为清晰，但是也不难发现其中的漏洞，最主要的一点，就是法条规定太过简单，追究责任的过程，责任的程度的大小都未涉及，這也是为何中央环保督察小组能在如今环保情况严峻的形势下，得以真正发挥作用原因，下文中还会涉及。

二、我国环境执法督察的现状

（一）我国环境执法督察发展成果

2010年，环保部《环境行政执法后督察办法》，正式以文件的形式将行政执法后督察工作加以制度化。2016年7月，第一批中央督察小组成立，进驻8个省份自治区开展环境保护执法督察工作。到目前为止，已经完成两批督察工作也取得了显著成效。提高了地方党委政府对于环保的责任，解决了一大批环境问题，推动了地方环境保护长期机制的建立。中央督察小组与以前的监督、督察主体不同在于两个特点。第一，不仅“督政”而且“督人”。不仅对于环保执法工作的开展情况进行督察，而且对于执法人员在执法过程中是否有徇私舞弊、贪赃枉法的行为进行督察。这种双管督察使得没有执法人员在执法过程中行为审慎、双重责任，避免与污染企业利益交换的行为。第二，强化了党委对于地方环保工作的责任意识。在过去的环保工作的开展中，一直是政府牵头，政府环保部门开展执法工作，自我督察。现在将地方党委纳入督察范围，党政同时重视环境保护工作，有利于地区的环保工作受到更多的关注和重视，减少对于地方支柱企业污染环境的容忍情况。

（二）分散的执法主体导致多头督查效率双低

环境问题是一个十分复杂的系统工程，涉及多个部门的协调配合。我国“环保主管部门主管、职能部门分管”的环境执法的模式，导致环境执法部门繁多。而政府各个环境职权部门之间也存在着部分利益冲突和职权交叉。受到部门利益的影响，可能会出现责任推诿的现象，更多的是职权分工复杂导致执法效率低下。

以大气污染防治为例，同样是露天烧烤行为污染大气环境，一道围墙的阻隔却受不同行政部门的管理。如果是在院子内的露天烧烤归环保局管，路边摊的烧烤受城管部门规制;工农业产生的大气污染由环保局管，但是建筑工地扬尘由建委管。机动车产生的大气污染有的由环保局管理，有的由公安部门规制。这种分散的环境保护执法主体一方面导致行政效率低下，执法力度削弱;另一方面增加了督察工作的督查成本。不同的行政部门由其上级行政部门监督工作，相应的环境执法工作受其上级督察，形成了多头督察、分别督察的局面。形成了执法工作督察工作的效率均不高的现状。

（三）京津冀边界、跨界环境问题执法督察合作存在障碍

环境问题是区域性问题，自然的山川河流，尤其是大气运动都呈现出区域化特点，不会被行政区划所割裂。所以环境保护执法督察工作也应加强区域性合作，在京津冀一体化的过程中，社会经济的一体化为环境保护工作的一体化进程提供良好的土壤。但是目前，还存在着合作障碍导致边界环境问题、跨界环境问题的处理被忽视滞后，即使开展工作也受到行政区划的掣肘，效率和成效没有达到预期目标。

从环境执法角度看，首都、直辖市和省内城市，在理念和管理模式有较大差别，存在自我保护和自我发展的保守考虑，在水污染环境补偿问题、跨界污染协调问题上还没有达成共识。在京津冀边界出现环境问题会出现无人问津、跨界环境问题协调不够的问题。以雾霾防治来看，各地区制定自己的污染总量控制目标，没有与京津冀区域整体的经济发展水平和环境修养承载能力达成匹配。对于严重大气污染企业采取搬迁至河北的方式，转移北京地区环境压力，“如此”执法就是没有站在一体化区域的思路下。