摘 要 2018年3月17日，国务院机构改革方案在第十三届全国人大第一次会议上审议通过，这是国家机构设置及职能配置适应新时代新要求的必然结果，亦是落实落实党中央决策部署的具体体现。本轮国务院机构改革涉及对国务院组成部门及其他机构的重大调整，在改革过程中应完善相关立法，依法推进国务院机构改革和发展，同时要加快地方政府机构改革，促使中央与地方协调发展，另外还要明确主体责任，强化监督机制。

关键词 职能配置 国务院 机构改革

作者简介：张娜娜，四川民族学院法学院助教，主要从事宪法学与行政法学、公证与律师制度、法学教育等研究。

中图分类号：D63                                                               文獻标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.177

2018年3月17日，国务院机构改革方案在第十三届全国人大第一次会议上审议通过，这是国家机构设置及职能配置适应新时代新要求的必然结果，亦是落实落实党中央决策部署的具体体现。不同于改革开放后的历次改革，本轮国务院机构改革将促使政府机构设置更加合理，职能配置更加优化，行政效率更加高效，对于体制机制的完善、法治建设的深入推进、国家治理体系与治理能力的现代化乃至国家的长治久安以及中华民族的伟大复兴都具有十分深远的积极影响。

一、国务院机构改革背景

此次国务院机构改革是在新的时代背景下提出的：

（一）新的指导思想的确立

十八大以来，党中央始终理论联系实践，从为国家和人民谋取福祉的基础出发，提出了一系列新理念、新思路和新战略，制定了一系列重大方针政策。在十九大开幕式上，习总书记首次提出新时代中国特色社会主义思想，这也是对过去五年党的重大理论成果的总结。在随后的党章修改中，明确写入了习近平新时代中国特色社会主义思想，2018年3月又将其明确写入宪法，成为国家和人民行动的最高指南。这就为新时期党和国家指明了前行的方向，坚定了人民全面建成小康社会的信念，奠定了国家改革和发展的思想基础。

（二）经济发展格局步入新常态

自改革开放以来，我国的经济体制已经经历了历史性的转变，经济社会发展取得了历史性的成就。尤其自第十二届全国人大第一次会议以来，我国的经济实力不断跃上新台阶，经济结构有了重大变革。国内生产总值从54万亿元增加到82.7万亿元，年均增长7.1%，占世界经济比重从11.4%提高到15%左右，对世界经济增长贡献率超过30%。同时，“互联网+”已广泛融入各行各业，市场经济格局已发生重大改变。“经济基础决定上层建筑。经济体制改革对其他方面改革具有重要影响和传导作用，重大经济体制改革的进度决定着其他方面很多体制改革的进度，具有牵一发而动全身的作用”。

（三）国家治理体系和治理能力现代化需求

随着社会的发展，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已成为我国的社会主要矛盾，这对目前的国家治理体系和治理能力提出了新挑战。为了解决人民的实际所需，切实保障人民权利，使人民真正当家做主，就必须为人民依法管理国家事务提供更有效的保障。这要求必须破除现有制度体系中的弊端，提升政府的综合治理能力，全面加强政府效能提高。

（四）诸多矛盾交织叠加，各种风险挑战接踵而至

近年来，国家在各方面取得了一定的成果，但同时也应注意到，在我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的情形下，仍需面对诸多突出问题。如“经济增长内生动力还不够足，创新能力还不够强，发展质量和效益不够高，一些企业特别是中小企业经营困难，民间投资增势疲弱，部分地区经济下行压力较大，金融等领域风险隐患不容忽视”“在空气质量、环境卫生、食品药品安全和住房、教育、医疗、就业、养老等方面，群众还有不少不满意的地方”等。

（五）对外开放事业迎来新格局

随着全球化进程的加快，当今世界各国间的往来越来越密切。我国自2013年“一带一路”国际战略提出和实施以来对外开放事业迎来新格局，近年陆续成功举办亚太经合组织领导人非正式会议、G20峰会等主场外交。同时，在我国的倡议下，2015年亚洲基础设施投资银行成立。中国经过近些年来的高速发展，政治、军事、文化等领域的影响力与日俱增，在国际社会中扮演着十分重要的作用。当今世界的发展离不开中国的贡献，而中国的进一步发展也离不开世界。

二、推进国务院机构改革亟待解决的问题

本轮国务院机构改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。与此前的历次国务院机构改革相比，本轮改革涉及面更加广泛、改革力度更大、针对性更加突出、影响更加深远。但仍有一些问题亟待解决。

（一）完善相关立法，依法推进国务院机构改革和发展

2014年中共十八届四中全会明确提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。 为了更好地推动国务院机构改革和发展，使改革后的行政机关职权行使法定化、规范化，必须对现行的、已经不能适应实际情况的法律法规进行修改和废止。同时，对一些新组建的、又缺少执法依据的行政机构，应及时制定新的法律法规，加强对其权力的制约和监督。

1.及时修改相关法律法规，完善现行法律体系

此次改革涉及到诸多法律实施主体的变更和法定职权的调整，这需要及时对相关法律法规中的内容做相应修改。如《海洋环境保护法》第6条规定“环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门和其他行使海洋环境监督管理权的部门，根据职责分工依法公开海洋环境相关信息;相关排污单位应当依法公开排污信息”，應及时对相应的法律实施主体进行调整。又如《食品安全法》中涉及到已经撤销的质量监督检验检疫部门、食品药品监督管理部门等的职责规定，应对该部分进行修改，相关职权由国家市场监督管理部门统一负责实施。

在对现行法律法规进行修改完善时，也应进一步明确改革后新组建的机关的执法权限、法律责任，使行政机关的执法权限法定化、法律责任明晰化，从而推进行政机关依法行政，加快法治政府的构建。为此，可以通过修改《国务院组织法》，将国务院机构组成、机构种类、各个机构的权限、责任等予以明确规定。

2.制定新的法律法规，使改革后的行政机关有法可依

目前，我国现行的法律法规还存在很不健全的情况，导致不能够为改革后的政府机构提供充足的执法支撑。如缺少统一的行政程序法，致使行政机关执法不规范，缺少专门的地方政府组织法，导致地方政府职权不明确。因此，应尽快制定统一的《行政程序法》，制定专门的《地方政府组织法》， 为行政机关依法行政、地方政府机构推行改革提供立法依据。

同时，此次改革有多个新组建的部门，如退役军人事务部、国家移民管理局、国家国际发展合作署等。这些部门在行使职权履行职能时缺少相应的法律依据，因此，应尽快为其制定专项的法律法规，使其职能部门设置、职责权限、人员编制等法定化。例如，制定退役军人事务方面的法律，制定统一的市场监管方面的法律等。

（二）加快地方政府机构改革，促使中央与地方协调发展

中央与地方的关系历来是一个重要的问题，在国务院机构改革的背景下，如何处理地方政府机构与国务院机构间的衔接问题，避免地方与中央脱节，促使中央与地方协调发展，是一项重大问题。

在加快地方政府机构改革的过程中，首先必须确保中央的统一领导。在国务院机构改革启动后，中央应尽快出台地方政府机构改革的决定，对地方政府机构改革做详细、具体的安排，确保地方政府机构改革稳步有序的开展，保证在工作部署和落实上上下贯通、有机衔接。同时，地方政府机构应根据中央文件尽快组建相关部门、调整相关部门的职权，避免相关部门缺位或相关部门职责交差，导致执行不力、监管“盲点”的情况出现。其次，充分赋予地方自主权。国务院机构和地方政府机构各自扮演者不同的角色，国务院机构更多是宏观部署，而具体事务的执行需要地方各级政府部门落实，这就决定了国务院机构与地方政府机构在实践中面临不同的问题，而设置的机构和配置的职能方面就存在一定偏差。因此，我们在中央统一领导的基础上，要充分考虑地方的差异，赋予地方充分的自主权。最后，地方政府机构人事问题急需解决。本轮地方政府机构改革必然涉及到很多工作人员的职位调整，涉及到职位调整的该如何调整？如果调整后工作人员的能力与职位需求不对称，又该如何处理？

当下，地方政府机构改革也面临着“上一轮改革在地方上可能还没有调整到位，新一轮改革又来了” 的困境，如何在新一轮改革中处理前一轮改革不到位的情况？如何避免新一轮改革不再出现上述问题，促使本轮改革能够全面具体落实？这些问题都是地方政府机构改革过程中亟待解决的。

（三）明确主体责任，强化监督机制

理顺市场监管体制，整合监管职能是本轮改革的重要内容之一，这将有效改变过去多头管理、职能交叉、职责不清的状况。但在推进改革过程中，应对两个问题予以关注。一是构建完善的监管制度，明确过渡时期的责任主体，确保改革过程中新组建的机构未组建、职责未调整到位前的行政机构依法履职和责任承担。完善的监管制度的构建有助于保障监管机制长期有效运行，对权力寻租形成有效规制，有效推动法治政府、廉洁政府和服务型政府的建设。二是强化人民的主体地位，推动公民和社会自治组织的充分参与，以形成对政府权力的有效制约。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，只有将宪法赋予人民的监督权利落到实处，才能真正起到对国家权力的制约。

三、结语

党和国家机构改革是一项复杂的系统工程，国务院机构改革是其中最重要也最艰巨的任务，这是一个不断定章立制、革旧布新、累积经验、开拓升华的过程。在全面依法治国的背景下，任何改革措施都应于法有据，依法推进。国务院机构改革一定要坚持党的十九大及十九届三中全会确立的基本指导思想，坚持党的全面领导、以人民为中心、优化协同高效、全面依法治国原则，做到法治化、规范化方是长久之计。而该项工程的成功推进也必将为制度的完善、法治的健全以及国家治理体系与治理能力的现代化产生积极的作用。

注释：

习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来.http：//theory.people.com.cn/n/2014/0102/c49169-24000494.html.2013-11-12/2018-12-1.

中共中央.关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html.2014-10-23/2018-12-01.

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