摘 要 东南亚地处海运要道，海盗活动猖獗，引起了国际社会的广泛关注。本文分析了联合国海洋法公约、罗马公约和ReCAAP对海盗犯罪的相关规定与局限，并提出了相关建议。认为只有进一步完善相关公约条款，加大打击海盗的力度、加强地区合作，才能有效地解决东南亚的海盗问题。

关键词 东南亚海盗 国际法 《联合国海洋法公约》

作者简介：胡燕玲，武汉大学中国边界与海洋研究院，硕士研究生。

中图分类号：D815                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.169

21世纪已经是海洋的世纪，目前，海上恐怖主义、海盗问题、海洋自然灾害和海洋污染等海上非传统安全已经成为我们面临的最大问题。东南亚地处亚洲与大洋洲、太平洋与印度洋的“十字路口”，因其关键的地理位置，海盗活动在东南亚最为猖獗，据统计，每年发生在东南亚的海盗活动数量超过全球总数的二分之一，尤其是印尼、马来西亚、马六甲海峡和菲律宾地区。

东南亚海盗问题危害过往船只的安全，损害国际贸易，给繁忙的航路蒙上一层阴影。东南亚海盗活动屡禁不止，对国际航运产生了深远的不利影响。

一、国际法视野下的海盗犯罪

1982的《联合国海洋法公约》是海洋领域最具有影响力的公约，是国际社会对海洋问题与争端解决的基本共识。该公约第101条规定：“下列行为中的任何行为构成海盗行为：

1.私人船舶或者私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的，对下列对象所从事的任何非法的暴力或扣留行为，或任何掠夺行为：

（1）在公海上对另一船舶或飞机，或对另一船舶或飞机上的人或财物。

（2）在任何国家管辖范围以外的地方对船舶、飞机、人或财物。

2.明知船舶或飞机成为海盗船舶或飞机的事实，而自愿参加其活动的任何行为。

3.教唆或故意便利 a 或 b 项所述行为的任何行为。”

根据《海洋法公约》的规定，私人船舶或者私人飞机的船员、机组成员或乘客必须出于“私人目的”进行了非法行为，才能满足公约的规定。“私人目的”的限制排除了含有错综复杂因素的政治海盗行为，防止了各国因政治斗争而产生的对惩治海盗行为的分歧，因为在国际实践中，某些国家和政府常常违反国际法下令军舰和飞机攻击他国船只，这种行为具有复杂的政治因素而难以根据国际法进行制约。 但从另一方面来说，它也限制了海盗罪的打击范围。英国国际法学家霍尔认为把叛变者为政治独立目的进行的交战行为视为海盗行为是不妥当的，因为他们推翻其政府的意图并不会威胁到其它国家。 但是，当这些叛乱者为追求独立或其它政治目的而毫无分别地对各个国家的船舶进行攻击，将其排除在海盗罪的范围之内则不利于国际社会进行有效管理。尤其是国际恐怖主义越发嚣张的今天，恐怖组织可能为了获得更多的国际关注或者资金支持而对所有国家的船舶都进行攻击，而不是仅仅攻击某一特定国家。比如活跃在东南亚地区的海盗团体，有的已经发展为人员庞大，机构严密的恐怖组织。他们不加区别地对通过马六甲海峡、南中国海等东南亚海域的各国船只施以暴力、扣留或劫掠行为。

在空间上，海盗罪的客观方面表现为海盗行为必须发生在公海或任何国家管辖范围外的地方。从现实情况来看，这条规定给抓捕海盗的恢恢天网撕开了一个口子，因为它把发生在码头、港口、旅游区等地的海盗行为排除在此罪之外。除非一国对发生在本国领域内的海盗行为做出规定，否则内国实施了海盗行为的海盗团体一旦迅速逃至公海，就不能以海盗罪对其进行抓捕惩治。为了维护国家主权，各国一般不允许别国的武装力量进入内国打击海盗。在公海进行了海盗行为的船只，体形小，速度快，一旦逃入一国领海，最终很难将其抓获。比如在群岛众多，水岸条件复杂的东南亚海域，根据统计资料，1999年到2010年间，马六甲海峡60.95%的海盗行为发生在国际水域，39.05%发生在领水和港口地区。 海盗往往占据某个小岛为据点，得手后立刻逃之夭夭，不仅公海上追捕不到，印尼政府甚至辩称“马六甲海峡所谓的海盗活动是其领海内发生的一般刑事活動”。海盗既不受国际法的约束，国内法量刑又很低甚至没有相关立法规定，大大降低了犯罪成本。

《海洋法公约》中关于海盗罪的条款是各方利益的妥协，在具体实践中它发挥的作用不尽如人意。在此基础上，1988年罗马会议通过的《制止危及海上航行安全非法行为公约》（罗马公约）扩大了海盗罪的主体范围，没有把犯罪主体限制在另一船的船员和乘客，犯罪目的不再考虑“私人目的”，而考虑是否“非法危及航行安全行为”，行为空间包括“领海外缘线之外水域”，即同样适用于专属经济区、群岛水域等区域。与此同时，缔约国的权力也被限制在一定范围内，缔约国没有权力截拦和检查被怀疑在他国领海内从事海盗活动或恐怖活动的船舶，缔约国也必须与这种非法行为有直接联系才能在其领海内扣押该海盗船舶。 针对东南亚地区海盗活动的现实情况而言，还有一些犯罪类型没有得到公约的关注，那就是东南亚地区最常见的海上偷窃行为。小股渔民海盗偷窃的对象包括小额现金、船员工资、船上货物等，如果偷窃过程中不涉及暴力行动，则偷窃行为不在公约的管辖范围之内。如果绑架船员索要赎金，又没有危及航行安全，也不属于公约的犯罪行为。这些缺陷说明公约也存在着一定的局限之处。

2004年，东盟各国、中国、日本等国共同起草《关于打击亚洲海盗活动和武装抢劫船只行为的地区合作协定（ReCAAP），这是世界上第一个专门打击海盗和武装抢劫船只的多边协定。 2006年9月4日，协定正式生效。针对南海及其它水域海盗活动的具体情况，ReCAAP新增加了“武装抢劫船舶”的规定，武装抢劫船舶发生在“缔约国对这些违法行为拥有管辖权的地方”。这一范围远大于“公海或任何主权国家的管辖范围外的地方”，也大于“领海外缘线之外水域”。这条规定弥补了公约对海盗定义的不足，也扩大了海盗的打击范围。协定强调缔约国应根据本国国内法和能力条件，全力执行条约，履行防止和打击海盗行为及武装抢劫船舶的义务。除此之外，ReCAAP还增设了位于新加坡的信息分享中心，在反海盗和武装劫船方面交换及分享信息，加强缔约方的能力建设，促进合作。

可以说，ReCAAP对海盗的定义和规定更符合东南亚海盗活动的现实情况，遗憾的是，出于对主权的考虑，马来西亚、印度尼西亚和东帝汶成为东南亚十一国中仅有的三个非缔约国。基于同样的原因，马来西亚和印尼也没有批准《罗马公约》。

二、打击东南亚海盗的建议与对策

（一）完善相关公约条款

如前文所述，国际上不同的条约、组织对海盗的定义存在偏差。1982年《联合国海洋法公约》是有关海盗罪中影响最为深远的国际条约，它所确立的国际法框架为世界各国接受。然而，距离公约生效已经过了三十多年，在这期间海盗活动形势的发展早已日异月殊，公约对海盗的定义与打击海盗的现实要求不符。1988年的《罗马公约》对海盗的定义虽然有一定的更新，也仍然有局限之处，此外，《罗马公约》也不如《海洋法公约》影响广泛。东南亚打击海盗的两个关键国家马来西亚和印度尼西亚都没有批准该公约。其它国际组织的定义虽然顾及了武装劫船的海盗模式，但仍然没有涵盖东南亚海域常见的海盗偷窃行为。而且，区域组织、非政府组织的性质使它们更多是作为信息分享的平台，虽然对海盗的预防有一定作用，但对已经发生的海盗行为还是取决于行为发生地国家的打击力。

因此，国际社会可以通过进一步阐释相关公约条文的解释来影响各国对海盗概念和定义的认识，甚至影响到相关条约的制定和修改。完善公约条款，应该重点考虑目前争议最大的海盗犯罪构成要件，犯罪目的是否仅限于私人目的，犯罪地点是否包括公海和任何国家管辖外的地方等等。

（二）完善海盗行为惩罚机制

虽然目前各个公约和组织都对海盗行为有大同小异的定义，但惩治海盗行为方面缺乏统一而有效的国际法机制，很大程度上是依靠国内法为基础的惩罚体系。由于各国国内法对海盗罪的规定各不相同，有的对海盗罪定义与国际大相径庭，有的对行为人、行为地等要件做了严格限制，有的甚至没有相关规定，被抓获的海盗或者仅受到轻微惩罚，或者甚至不用受到处罚，极大减少了海盗犯罪成本。比如，2008年12月，德国护航舰抓获了6名海盗，却只能释放他们，因为这些海盗攻击的是埃及船只，而德国法律规定只能起诉攻击德国人的海盗。 较低的犯罪成本和较高的经济回报，驱动海盗不惜铤而走险。

海盗罪是一种国际犯罪，依靠目前的惩罚机制不足以对海盗进行有效打击。国际社会应凝聚共识，建立行之有效的海盗惩罚机制并达成国际共识。同时，也要促请各国尽快加强海盗罪的国内法立法。

（三）加强区域合作

东南亚地区岛屿林立，涉及国家众多，出于主权和经济因素的考量，各国对打击海盗的积极性各不相同。比如马来西亚和印度尼西亚对海峡的依赖性不是很大，他们认为海盗只是普通的犯罪，不愿意其它国家尤其是中国、美国等大国插手海峡事务。再加上国内的经济形势，对他们来说，保护国家主权和发展经济才是重中之重。而对新加坡来说，它有经济实力，也有打击海盗的必然要求，因此新加坡是积极性最高的，它也乐意看到美国采取行动。菲律宾担心苏禄地区的海盗活动愈演愈烈，与恐怖主义勾结，也为了在南海制衡中国，也欢迎美国插足海盗事务。因为每个国家都有比打击海盗更高的利益考量，ReCAAP ISC几乎沦为报告和档案记录组织。目前打击海盗比较有效的是三三两两国家签订的双边合作协议，但涉及更多国家的航行安全合作实际上并没有得以真正实施。

航行安全合作机制和合作意愿的缺乏导致这一海域海盗活动泛滥不止。要想最大限度减少东南亚地区海盗活动的危害，各国必须提高认识，进行更高层次、更大程度、更广范围的区域合作，搁置主权争端，以消除一些诸如领海主权等敏感问题而给打击海盗造成的限制，积极争取各方面的技术、资金支持。

海盗问题的国际性决定了海盗的治理遠非一国之力可以完成。因此，无论是从法律层面，还是国家实践层面，关键在于加强国际合作、区域合作。各国应认识到打击海盗的紧急性、重要性，将主权纠纷暂时搁置，共同维护海上安全。中国作为重要的利益相关国家，应积极参与到海盗治理事务中来。

注释：

魏荣辉.国际海盗犯罪问题研究——兼谈中国海盗犯罪的刑事立法.厦门大学硕士学位论文.2006年.第10页.

李文沛.国际海洋法之海盗问题研究.中国政法大学博士学位论文.2008年.第60页.

薛力.马六甲海峡海盗活动的趋势与特征——一项统计分析.国际政治研究（季刊）.2011（2）.第8页.

张湘兰.南海打击海盗的国际合作法律机制研究.法学论坛.2010（9）.

杨翠柏.亚洲海盗活动和武装抢劫船只行为的地区合作协定评价.南洋问题研究.2006（4）.

陈敬明.海盗罪研究.大连海事大学博士学位论文.2011年.第76页.