(江西理工大学 江西 赣州 341000)

一、农村土地产权制度改革的现状

农村改革历来是我国经济改革的重点，现阶段尤其重视农地产权制度改革。党的十一届三中全会后，实行了土地所有权与使用权的分离，农村土地所有权属于集体，经营权和收益权归农民。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，土地承包经营30年，原则上不变。这一改革举措解放了农村生产力，农村随之发生了巨大变化。

但随着经济体制改革的推进和城镇化的高速发展，城乡差距日益扩大，原有的土地制度不能适应经济社会发展要求。党中央为了推进农地产权制度改革颁布了一系列文件，逐步加快了对农地产权制度改革的步伐。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求弱化农地所有权，强化农地承包经营权，允许农地承包经营权流转，农地改革进入了新阶段。

党的十八大报告进一步提出，在符合规划和用途要求下，改革农地征收制度，构建城乡统一的土地市场，允许农地进入市场交易，提高农民在土地增值收益中的分配比例。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，加强了对农村产权中用益物权的保护。2017年4月，中共中央、国务院印发了《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(中发〔2017〕1号)，是中央连续发出的第14个指导“三农”工作的1号文件，对深化农地产权制度改革提出了具体的方针政策，明确了改革的目标方向、改革的重点任务、改革的推进原则和改革的实施要求。为了推进农地产权制度改革，中央于2015年初在全国29个县(市、区)进行了农地产权制度改革试点，计划到2017年底完成。各地进行了大量的试点，但效果不尽如人意。

习近平总书记在党的十九大报告中强调指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”这为进一步深化农地产权制度改革指明了方向。

二、农村土地产权制度改革存在的问题

(一)产权权属不清晰。农村土地权利是一种多种权利组成的权利束，其中最为重要的当属土地所有权。我国农村土地所有权的性质在立法上内涵不明确、权能不完善以及主体的虚无化和多元化导致了理论和实践上的混乱和矛盾。无论是农村征地制度改革、集体经营性建设用地使用权流转问题，还是涉及及农村小产权房的所有权问题，其背后都毫无例外地牵扯到农村土地产权制度不适应和不完善的问题。农村土地配置效率低下的现实状况，使得农村土地产权制度成为制约国土资源管理的一个瓶颈。

(二)产权交易机制不健全。在农地交易市场的建设中，需要政府发挥主导作用，对农地交易市场进行宏观调控，保障农地交易市场长期有效运转。但是，农民和村集体对政府的行为缺少有力的制约条件，无法与之抗衡，因此农地交易市场建设停滞或者运行不佳。

在农地交易中，政府失灵主要表现在3个方面：一是政府不能控制农地市场；二是农地交易中政府管理与市场调节边界模糊；三是对政府权力的行使缺乏监督和约束机制。

(三)产权流转不自由。现行农村土地制度规定，农村承包土地严格农用，这是国家为保障粮食安全而设定的红线，这一制度安排是基于我国人多地少的国情而设定的，有其合理和客观的要求，是一种理想上的静态保护，除土地承包权的流转在不断放活外，集体建设用地尤其是宅基地基本是保持静止的利用状态，农民和农村集体不能处置，更无法在城市扩张的过程中获得市场收益，只能被动地接受征收补偿。

(四)产权担保不稳定。融资难是制约农村经济发展的重要瓶颈。农地是农民手中可掌控的担保物，开展农地抵押能有效缓解农民融资难问题。虽然2014年的中央1号文件中指出：“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。之后又出台了多个文件，但使用的名称却不统一，如“土地承包经营权抵押贷款”“承包土地收益权抵押担保”“农村承包土地抵押贷款”等。

三、农村土地产权制度改革的建议

(一)以“确权”为前提，完善产权保护制度。农村土地所有权性质的清晰度越高，农村土地权利就越稳定。稳定的农村土地权利就会带给农民长期的预期，从而增加农民投资土地的信心，这一方面可以促进有效地使用和保护我国极其有限的土地资源，另一方面可以让农民增产、增收，提高农民的生活水平，进而使农民在市场经济中享有较多的经济自由，也有利于和谐新农村的建设。土地所有权是土地产权制度的核心，土地他物权是土地所有权的派生性权利。

(二)健全农地交易市场，优化农地资源配置。第一，发挥规划的引领作用，加强政府对农地供给量的控制。根据全国农业现代化规划和城市发展规划，地方政府要对农用地和建设用地的总量进行控制，确保规划落到实处。

第二，明确市场与政府的角色定位，划清政府与市场的权力边界。限定政府的权力范围，充分发挥市场在农地交易中的调节功能，健全对政府权力运用的监督机制，将政府的权力关在制度的笼子里，使政府真正成为服务性政府。

(三)坚持家庭经营的基础性地位，推进农地流转。推动农村土地流转，必须坚持家庭经营的基础性地位。这一点上《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》与十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，可以说是一脉相承，虽然我们鼓励发展多种形式的农业经营方式，但是一定要坚持家庭经营在农业生产中的基础性地位，推进土地流转。

(四)完善农地担保制度，消除农地担保的安全隐患。农地担保缓解了农户发展农业资金不足的难题，既能保护农民的农地权益，又能实现农地资源优化配置，但农地担保中存在的金融风险给农村金融体系带来了安全隐患。

第一，完善农地担保法律制度，为农地担保提供保障。需要进行农地担保立法，修改《物权法》《农村土地承包法》，赋予农地担保权能，再依据《担保法》《中华人民共和国商业银行法》等，对农地担保进行规制，保证农地担保有法可依。

第二，健全农地担保市场，为农地担保拓展空间。“担保难”是制约我国农村金融市场发展的关键问题。农地担保应参照不动产使用权担保的规定，制定具体的规范农地担保的规章制度。政府不能过度干预农地担保市场的运行，要发挥政府的行政指导职能，减少担保市场的盲目性，提高农地担保市场的风险防范成效。