黄晶晶

(福建省地质遥感与地理信息服务中心，福建福州 350000)

2015年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确生态文明建设的总体要求、目标愿景、重点任务、制度体系。2015年9月，中共中央、国务院出台了《生态文明体制改革总体方案》。《全国土地整治规划(2016—2020年)》明确提出：“按照生态文明建设要求，实施山水林田湖综合整治，加强生态环境保护和修复，大力建设生态国土”。这意味着土地整治向国土综合整治和生态治理转型发展，表明了土地整治将在实施山水林田湖系统性保护与修复工程、建设生态国土方面发挥先行示范作用。有关土地整治与生态文明的研究[1-7]也引起广泛热议，许刚[8]对生态型土地整治规划设计模式进行了分析，提出4种模式。福建省作为生态基础相对较好的地区，成为国家生态文明试验区之一。古田县土地资源禀赋相对不足，林地覆盖率高，要守护好绿水青山，积极推进土地整治，但矿山生态修复治理形势严峻，有必要准确把握形势，分析土地利用状况，探索古田县土地整治模式，切实推进生态文明建设，实现经济社会与环境保护协调发展。

1 研究区域概况

古田县位于闽中部偏东北方，N26°16″～26°53″，E118°32″～119°24″，东依宁德、罗源，西临南平、建瓯，南界闽清、闽侯，北接屏南。属中亚热带季风气候，年均气温16～21 ℃，年均降水量1 400～2 100 mm，地貌为丘陵山地，境内山地、丘陵约占88.56%，河谷、盆谷、平地仅占9.47%，地势西部、中部和东北部高，西南部低。境内河流除了有闽江主干流，还有古田溪、霍口溪和武步溪，流域面积1 498.7 km2。古田以“中国食用菌之都”名闻全国，全县共有菌类30多种，被中国食用菌协会授予“全国食用菌优秀基地县”称号。

古田县下辖城东街道、城西街道、平湖镇、大桥镇、黄田镇、鹤塘镇、杉洋镇、凤都镇、水口镇、大甲镇、吉巷乡、泮洋乡、凤埔乡和卓洋乡等14个乡(镇、街道)。

2 土地利用现状分析

根据2016年土地利用现状统计，全县面积为237 281.92 hm2。其中，面积最大的是林地，为164 488.53 hm2，占全县面积的69.32%；其次是耕地，面积为27 640.59 hm2，占全县面积的11.65%；其他从大到小依次为园地、水域及水利设施用地、其他土地、城镇村及工矿用地、草地、交通运输用地(表1)。

2.1耕地各乡镇的耕地面积都占一定比重，其中平湖镇、鹤塘镇、大桥镇、杉洋镇、吉巷乡和泮洋乡耕地面积及占所属区域比重均在全县平均水平以上，这些乡镇的耕地种植比例较高，粮食作物播种面积从大到小分别是大桥镇、吉巷乡、鹤塘镇和平湖镇，同时这些乡镇也是基本农田分布较为集中的乡镇。

2.2园地全县果园种植主要分布在城东街道、城西街道、吉巷乡和平湖镇，园林水果种植面积从大到小分别是城西街道、平湖镇、吉巷乡和城东街道，城西街道主要种植奈、李、桃、柑、橙、柚，平湖镇主要种植奈、桃、李、葡萄，吉巷乡和城东街道主要种植桃、奈、李。

2.3林地全县以林地为主，林地占全县面积近70%，各乡镇也是以林地最多，除了城东街道，其余乡镇的林地均超过其所属区域面积的1/2。

2.4草地主要是荒草地，以杉洋镇、城西街道、平湖镇的荒草地居多。

2.5城镇村及工矿用地城东街道与城西街道作为县级中心城区，城镇村及工矿用地面积较大，所占比例较高，而鹤塘镇以矿山开采为主，采矿用地面积占全县采矿用地的85%，石材矿山开采企业40多家，年开采石矿72万m3，拥有1个生态工业园区和4个石材加工集中区，石材加工企业有150多家。

2.6交通运输用地主要分布在城西街道、大桥镇、黄田镇，这3个乡镇是对内、对外交通干线和高铁站所在地。

2.7水域及水利设施用地城东街道和水口镇居多，翠屏湖和古田水库分别坐落于此。

综上，各乡镇间土地类型构成具有一定的相似性，但土地利用结构存在一定的差异，这些会对土地整治的方向产生一定的影响。

表1 2016年古田县各乡镇土地利用现状

3 土地整治模式

古田县生态环境保护形势严峻，在生态文明背景下，应优先保护生态，减少宜耕后备土地资源开发。根据福建省土地整治要求，结合古田县的土地利用状况，提出了3种土地整治模式。

3.1粮食主产区土地整治模式古田县是主要的粮食生产基地，承担着坚守耕地红线、确保国家粮食安全的重大使命。粮食主产区土地整治模式是以农田整治为主、村落整治为辅，结合土地整治重大工程、“万村土地整治”示范工程，实施田水路林村综合整治，充分发挥其经济、社会、生态综合效益。

在严格保护生态环境的前提下，大力开展农用地整理，增加有效耕地面积，提高耕地质量等级，大力建设旱涝保收高标准农田，促进耕地尤其是基本农田布局优化，加强农田基础设施建设，完善田间道路系统，优化田间道、生产路布局，提高道路的荷载标准和通达度。加强农田灌溉与排水工程建设，提高耕地灌溉面积比例和渠系水利用系数，增强农田防洪排涝能力，优化现代水利建设对提升农业生产能力的支撑作用，按照“田成块、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，加快推进农业现代化，增强农业综合生产能力，建设具有古田特色的以粮、果、食用菌、水产、林竹为支柱产业的外向型现代农业。

按照乡镇的土地利用状况和种植情况，得出高标准农田建设潜力情况，分布如图1所示，粮食主产区的农用地整理模式主要布局在平湖镇、大桥镇、吉巷乡等。

图1 高标准农田建设潜力分布Fig.1 Potential distribution of high standard farmland construction

3.2建设用地复垦区土地整治模式针对古田县存在空心村、一户多宅、旧房危房、闲置废弃宅基地的现象，对一些不适合人类居住、生产生活条件较差的村庄通过土地整治实施整体搬迁，逐步推进农村建设用地整理，通过土地整治和城乡建设用地增减挂钩实现原有农民生产生活方式转变，引导农民向中心村镇集中，完善中心村、集镇或农村的基础设施和公共服务设施配套，加快农村新型社区规划和建设，实现社区化管理。同时也要注重乡村传统特色历史文化、自然景观保护和旅游资源开发，建设富有特色的村镇。

国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔2010〕47号)提出了一系列明确的要求：“涉及农村拆迁安置的新居建设，要为农民提供多种建房选择，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑；要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。”

按照实地调查并充分尊重农民意愿，得出农村建设用地整理潜力情况，分布如图2所示，主要在鹤塘镇、吉巷乡、杉洋镇等区域开展农村建设用地整理。

3.3生态脆弱区土地整治模式矿山生态恢复环境整治是国家山水林田湖草生态保护修复的重要内容。财政部、国土资源部、环境保护部关于《推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》(财建〔2016〕725号)指出：“加快山水林田湖生态保护修复，实现格局优化、系统稳定、功能提升，关系生态文明建设和美丽中国建设进程，关系国家生态安全和中华民族永续发展”。国土资源部、工业和信息化部、财政部、环境保护部、国家能源局《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》(国土资发〔2016〕63号)、《福建省水污染防治行动计划工作方案》(闽政〔2015〕26号)、《关于进一步做好敖江流域饰面石材土质裸露区域复绿工作的通知》(闽国土资综〔2016〕101号)等文件，提出了实施矿山环境治理恢复和流域水环境保护治理的目标和要求。为全面落实环保督查的各项要求，古田县委常委会研究出台《敖江流域到期关闭饰面石材矿山环保设施建设补助方案》和《敖江流域饰面石材加工企业关停补偿方案》，设法筹措3.5亿元资金用于矿山和石材加工企业关停的补偿。

加大历史遗留损毁采矿用地的复垦力度，采取工程措施和植物措施相结合进行综合治理，严格土地复垦质量控制标准，加强土地复垦监测监管，积极开展土地生态建设，对于历史遗留损毁采矿用地，通过土地整治工程，能够复垦为耕地的实行城乡建设用地增减挂钩政策，鼓励将废弃矿山建设成为生态主题公园，实现绿色矿山建设和生态文明建设的目标。

古田县矿山主要分布在鹤塘镇、杉洋镇和凤埔乡，是历史遗留损毁采矿用地的重点区域，其复垦潜力分布情况如图3所示。

图2 农村建设用地整理潜力分布Fig.2 Potential distribution of rural construction land consolidation

图3 历史遗留损毁采矿用地复垦潜力分布Fig.3 Distribution of reclamation potential of damaged mining land left over from history

4 保障措施

4.1完善土地整治规划制度体系土地整治工作必须依据土地整治规划，各类土地整治活动必须符合土地整治规划。规划一旦审批通过，必须严格执行。加强规划实施监督检查，禁止随意修改规划，避免“重规划，轻实施”的情况发生，维护规划的权威性和严肃性。

成立土地整治工作领导小组，加强土地整治工作的组织领导，充分发挥政府的行政主导作用，协调各方利益，统筹推进土地整治各项工作，保障规划的顺利实施。

在开展农村土地整治项目时，要充分尊重当地农民意愿，保障农民的知情权、参与权，依法保护农民的财产收益权与处置权。增强规划的公开性和透明度。在具体项目安排和土地整治活动方面应当广泛听取公众意见。经批准的土地整治规划，应当依法公告，并将规划有关信息按照《政府信息公开条例》的要求主动公开，接受公众监督。

4.2鼓励多元资金参与土地整治贾文涛[9]指出，土地整治专项资金不足和综合整治任务不断加重的矛盾日益凸显，进一步完善多元化投融资机制，拓展资金渠道迫在眉睫。充分发挥市场作用，以政府资金为引导，保障土地整治专项资金，整合各类涉农资金，鼓励采取政府和社会资本合作、委托代建、先建后补等方式，借鉴PPP模式[10]，引导农村集体经济组织、农民、新型农业经营主体、工商资本、土地整治专业机构等依据土地利用总体规划、土地整治规划，规范有序投资或参与土地整治项目。

鼓励引导社会资本参与土地整治，旨在完善土地整治市场机制，实现土地整治投入多元化、实施模式多样化、途径多种化，进一步激发活力、增加动力，提升土地整治水平，增加耕地数量，提升耕地质量，进一步改善农业生产条件，促进生态文明建设。

4.3建立专业化的技术队伍严格审查从事土地整治专项测量、项目设计和施工队伍、监理单位的资质和技术水平，可根据市局推荐的监理单位名单，慎重选择合作单位，保证土地整治项目质量和申报成功率。对从事土地整治管理的工作人员进行专业知识培训，提高项目认证、项目设计、工程概预算、项目审查、项目实施、项目验收等业务管理水平，建立专业化的技术队伍，为土地整治工作提供技术保障。

及时引进和采用相关领域的创新方法和先进的技术手段，有效提升土地整治的科技含量，以便降低土地综合整治的成本，提高效率，不断增加土地综合整治的综合效益。

4.4强化土地整治生态人文理念

4.4.1坚持绿色发展。结合土地资源生态本底和生态系统受损现状，适地开展土地整治和高标准农田建设，加强防治耕地重金属污染和有机污染，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变；全面推进建设占用耕地的耕作层剥离，将剥离的耕作层重点用于土地开发复垦、中低产田改造等。

4.4.2传承传统文化。土地整治中的旧村改造和城镇低效用地再开发，要发挥文化的引导作用，特别是要从传统实践中提炼出其中的积极因素来指导当前的城乡人居环境建设，不仅不能全盘否定传统因素，而且必须尊重地方特色，尽可能保留传统的农耕文化和民风民俗中的积极元素，努力建设风貌有别、基本公共服务均等的一体化城乡。

5 结论

古田县各乡镇间土地利用现状和土地类型构成差异较为明显。按照乡镇不同土地利用方向，提出全县土地整治的3种模式：①粮食主产区土地整治模式——以农田整治为主、村落整治为辅，结合土地整治重大工程、“万村土地整治”、示范工程，实施田水路林村综合整治，充分发挥其经济、社会、生态综合效益；②建设用地复垦区土地整治模式——结合城乡建设用地增减挂钩，切实做好农村土地整治工作，建设富有特色的村镇；③生态脆弱区土地整治模式——加大历史遗留损毁采矿用地的复垦力度，实现绿色矿山建设和生态文明建设的目标。有条件的地区，通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田水路林村综合整治，充分发挥其经济、社会、生态综合效益，实行“土地整治+”模式[11]。为保障土地整治的实施，应该完善土地整治规划制度体系、鼓励多元资金参与土地整治、建立专业化的技术队伍及提升先进技术支撑、强化土地整治生态人文理念。在生态文明背景下，县域土地整治工作应在分析土地利用状况的基础上，确定土地整治方向，创新土地整治模式，实现“山水林田湖生命共同体”目标。