(中国农业大学烟台校区 山东 烟台 264003)

一、相关概念界定

三权分置思想是指形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局 。"三权分置"下，所有权、承包权和经营权既存在整体效用，又有各自功能。

土地征收是指国家基于公共利益或者目的的需要，通过行政手段并利用国家强制力，依照法律规定的程序，将一定范围内的集体土地所有权强制地转为国家所有，并且依法给予集体土地所有人和使用人相应的补偿的一种法律行为。

房屋拆迁改造是指因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要，由建设单位或个人对现存建设用地上的房屋进行拆除，对房屋所有者或使用者进行迁移安置并视情况给予一定补偿的活动。

管理体制根据《拆迁条例》的规定，国家建设部主管全国的城市房屋拆工作，它的主要职责是制定房屋拆迁法规、规章、方针和政策、监督、检查和指导各地房屋拆迁工作。

拆迁补偿包含重置成新价、区位补偿价和安置补偿款。

二、农村房屋拆迁改造的必要性

(一)农村房屋拆迁改造是践行科学发展观的需要。温家宝总理曾说:“科学发展观分四点：首先是以人为本；第二是全面发展，主要是经济发展与社会发展的结合，开放兼容与自主创新的结合等；第三是统筹兼顾；第四是可持续发展。”农村房屋拆迁改造有利于改善农村发展环境，提高村民生活水平，节约土地资源，缩小城乡差距，出发点和落脚点在于“以人为本”。

(二)农村房屋拆迁改造是促进农村社会稳定的需要。我国是一个农业大国，农村范围大，农业人口众多。近年来，我国经济快速发展，城镇化进程持续推进，而农村房屋拆迁改造是缩小城乡差距、实现城镇化的一大重要手段。做好农村房屋拆迁改造工作，有利于构建和谐农村社会，促进农村科学稳定发展。

三、临沂市A镇简介及房屋拆迁改造现状

沂水县A镇位于临沂市沂水县最东北部，地处临沂、潍坊、日照三市交汇处，沂水、安丘、诸城、莒县四县结合部。省道薛馆路，国道青兰高速公路横贯全境，总面积135平方公里，耕地6.3万亩，辖57个行政村，4.8万人，境内以石灰岩、白云岩为主的矿产资源极为丰富。

为加速推进城镇化建设，推动富官庄发展，A镇以官庄村为中心进行房屋拆迁改造。目前中心街道两侧实现初步拆迁安置，开始重建工作；官庄村西部位置部分区域实现完全改造；在拆迁过程中大量土地被征收，拆迁范围一步步扩大。

四、农村房屋拆迁改造过程中存在的主要问题

(一)拆迁标准不统一。农村人口范围较广，房屋类型复杂多样，没有统一的拆迁标准，相应的也没有统一的拆迁补偿标准。对于不同的农村房屋类型，不同的装修程度以及房屋所处的不同位置等不同情况没有货作出具体的不同的拆迁及补偿标准，容易导致房屋所有者的不满，不利于农村房屋拆迁改造工作的推进。

(二)补偿不及时。对于拆迁补偿，补偿不及时现象经常发生。拆迁补偿主要有货币补偿，产权置换和结合型补偿。本案例中采取的是结合型补偿。相对于更为直接的货币补偿，产权置换更容易产生滞后性。村民可能在拆迁后没有了居住之地，降低村民的安全感。

(三)拆迁奖金虚设。为了提高村民的积极性，快速推进农村房屋拆迁改造进程，拆迁之初各地政府往往提出拆迁奖金政策奖励率先积极响应拆迁的村民，然而这些村民往往在拆迁完毕时也拿不到所谓的拆迁奖金。这个不当的举措容易大大降低政府在村民心中的公信力，长久来看是得不偿失。

(四)村民主观意识错误。村民主观意识方面的问题主要有两点。一是为了多得一些不合理的拆迁补偿而进行临时装修盖房等活动，加大政府拆迁补偿负担；二是钉子户现象，一些村民为了自身的利益对拆迁补偿提出过分要求而拖延拆迁时间，不利于推动农村房屋拆迁改造的进度。

五、农村拆迁改造存在问题的原因分析

(一)农村房屋拆迁改造方面的法律法规不够完善。目前，我国对于农村房屋征收拆迁补偿还没有出台专门的法律规定，农村房屋征收拆迁补偿只能适用于《中华人民共和国土地管理法》有关的规定。现有的法律制度，更多的是一些原则性规定——关于集体土地征用、征收及对私有财产的补偿。拆迁补偿的方式，包括：货币补偿、房屋之间的产权调换、以及货币补偿与产权置换相结合的方式。

(二)没有明确的拆迁程序。对农村拆迁改造没有建立明确的管理部门，地方政府获得上级政府后制定法规，负责本地区房屋拆迁改造各种事宜，集所有权利于一身，缺少监督制约，容易导致拆迁过程中频繁出现矛盾与纠纷，但缺少权威部门进行裁决处理，村民利益无法得到切实保障，扩大村民与政府之间的矛盾，降低政府在村民心中的公信力。

(三)多方主体利益。农村房屋拆迁改造活动涉及多方主体利益，主要包括相关政府部门，当地村委会，涉及的村民和拆迁项目承包单位。相关上级政府部门追求低成本高效率的完成农村房屋拆迁改造；而得到上级政府部门授权的当地政府往往自行制定拆迁规定，制定不合理条款，强制拆迁等现象加深拆迁矛盾；村民出于自身利益最大化的考量，面对村委会宣布的拆迁规定，会提出增加拆迁补偿的要求，甚至出现钉子户等现象。多方主体利益纠纷导致矛盾复杂化，不利于农村房屋拆迁的顺利进行。

(四)村民法律意识淡薄。村民普遍学历较低，受教育水平有限，对拆迁相关政策及法律关注度较低，法律意识淡薄，而村委会很少会对村民就拆迁相关政策法律进行科普。在拆迁过程中，有些村民会阻碍相关部门进行拆迁工作，提出获取更多拆迁补偿的要求，成为了拆迁进程中的“钉子户”。

六、对策建议

(一)完善农村拆迁相关法律法规。加快制定完善农村房屋拆迁改造相关的法律法规。在借鉴城市拆迁适用的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的基础上，尽快制定专门适用于农村房屋拆迁的法律法规，使农村拆迁有法可依，有法必依。

(二)规范拆迁程序。首先要建立农村房屋拆迁改造决策的公开机制，增加政府进行拆迁工作的信息公开度和透明度，保证决策的科学性和民主性。然后要建立完善农村房屋拆迁改造的监督机制，建立包括权力机关监督，司法机关监督，行政机关内部监督以及社会舆论监督在内的健全的监督机制。

(三)增加对村民的宣传力度。把村委会作为宣传主力，通过村民大会、村广播等多种形式对村民进行有关农村房屋拆迁改造的政策法规的宣传科普，增强村民的法律意识，获取村民的支持与理解，能够配合当地政府实施拆迁改造活动，并在合法权益受到侵害后通过合法的途径进行维护，避免出现“钉子户”现象。