(广东工业大学 广东 广州 510520)

自改革开放四十年来，中国经济得到了快速发展，产业政策在这一过程中发挥了重要作用(Alder等，2012)[1]。在进入经济发展的新常态以来，面对国内经济增速的明显放缓、环境污染的日益严重，国外贸易保护主义日益严重、贸易壁垒日趋增多等诸多问题，如何使用产业政策推动供给侧的结构性改革，实现中国经济的“软着陆”成为中国学者关心的议题。然而，虽然中国近年来对产业政策的探索积累了一些经验，但近年来产业发展还是表现出低水平特性、同质化严重[2]。因此，加强对产业政策发展趋势、发展重点的总体把握研究显得尤为重要。

近年来，不少学者也对产业政策展开了研究，但主要集中在现行产业政策有效性与产业政策影响机制的研究。在讨论产业政策有效性上，如宋凌云、王贤彬(2013)[3]运用计量模型表明了地方政府的重点产业政策总体上较为显著地提高了地方产业的生产率。关于产业政策影响机制的研究，如韩永辉等(2017)[4]指出产业政策对产业结构优化升级的推进作用高度依赖于地方市场化程度，同时，产业政策对结构优化升级的推进作用还取决于地方政府能力。

总体来说，现有的文献研究缺乏对产业政策自身系统性的研究，对产业政策未来发展趋势的研究也显不足。因而，本文为明确我国产业政策未来重点走向，运用了路线图的分析方法，首先明确了我国产业政策的建设需求和目标，然后结合我国出台的有关产业政策的战略规划，确定了未来产业政策核心任务和考核指标体系。最后通过研究分析相关文献与最新国家文件，提出政策体系建设的战略路径选择和资源保障。

一、路线图方法概述

路线图(RoadMap)最早由 Robert Galvin(Galvin，1998)[5]提出，是一种将战略的愿景、任务、目标和行动方案有机结合的自上而下的规划工具。

路线图的制定过程遵循需求驱动和能力驱动相结合的模式，从需求驱动角度来看，依次思考的步骤是:确定需求(为什么做)、确定任务(做什么)、确定路径(怎么做)以及确定资源保障；从能力驱动的角度来看，首先需要对可用资源和能力现状有仔细的梳理和分析，然后以此为基础反推有效的实施路径以最终实现目标和需求。

二、我国产业政策现状

根据文献研究以及对国家历年出台的产业政策梳理，我国现行产业政策存在的问题与不足可以从两个方面阐述：

(一)国家宏观层面。从产业政策实施对象上划分，产业政策分别为功能性产业政策与选择性产业政策。前者是指针对企业和行业运行框架以及促进市场机制繁荣的产业政策(Lall，2001)[6]，包括提供完善的电力供应，港口设施，商业法律等等，而后者指的是针对特定企业或行业政策措施，包括贸易保护和税收优惠或软贷款形式的补贴。由于受过去强烈的管制性特征和浓厚的计划经济色彩影响，我国目前更多实行的是选择性产业政策，即通过目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理(淘汰落后产能)等措施直接干预微观经济。虽然这些政策有效地刺激了中国经济的迅速发展，但是随着经济进入“新常态”，这种具有直接干预市场、替代市场与限制竞争为特征的选择性产业政策的缺陷及带来的不良政策效应日趋显现，抑制了市场机制的作用，破坏了市场的高效、公平和秩序。

(二)企业微观层面。近年来，我国加快了对高科技产业的布局，从2010年国务院颁布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》选择节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车七个重点领域作为我国战略性新兴产业战略布局的重点以及相关的“五大支持政策”，到《中国制造2025》对十大领域的支持等等，不一而足。这种对产业进行选择性扶持的做法虽然使得某些产业如新能源汽车、航空航天得到了长足的发展，但是，一方面，这种由政府选择而不是市场选择的“豪赌式”举措也导致了某些行业产能严重过剩，最终使得行业萎靡不前[7]。如我国光伏产业在产业政策刺激下迅猛发展，最终导致产能严重过剩、举国之力打造的3G TD-SCDMA技术失败等等。另一方面，缺乏监督环节也使得企业“骗补”问题突出，并没有从根本上改变我国企业长期被“锁定”于低附加值、低创新能力的价值链低端加工制造环节。

三、基于路线图方法的产业政策体系建设

(一)确定概念与范围

从概念上细分，产业政策主要可以分为狭义产业政策与广义产业政策[8]。其中，狭义产业政策是指政府刺激特定经济活动和促进结构变化的政策。换句话而言，如果政府的政策不是为特定经济活动的特点量身打造的，不针对产业结构，那么这种政策就不是产业政策。而广义的产业政策一方面包括狭义产业政策的内容外，另一方面也包括政府在调整产业之间结构方面的政策。本文为了更细致地构建产业政策体系，选用了广义的产业政策定义，并将产业政策体系定义为支持、激励、指导各产业健康发展，协调各利益相关方的活动，创造良好的市场环境，从而促进国民经济增长的一系列政策安排和条件保障。

具体而言，产业政策总体上应当覆盖国家宏观层面、地方中观层面和企业微观层面三个层面的所有活动。在国家宏观层面上，主要是对产业政策目标的认定，政策的可行性研究，各部委以及各级政府的职责范围和执行标准的确认；地方中观层面上，依照本地的现实情况对产业政策进一步明细并分工到位，调整和反馈政策中出现的问题。企业微观层面上，主要对产业政策在企业实施的效果进行总结分析，促进企业的转型升级。

(二)确定需求与目标

产业政策作为中国政府推动经济增长的重要抓手，了解产业政策的需求，确立产业政策的目标，对产业政策的研究而言具有重要意义。在产业政策的需求上，可以分为国内市场需求、产业发展需求三方面展开论述。(1)国内市场需求上。近年来，我国经济快速发展，人民的生活水平得到了极大地提升。但是，我国经济发展不平衡不充分的现状尚未得到根本解决，中西部与东部经济差距依然巨大。因而，通过产业政策促进各区域的共同发展，全面建成小康社会，使全国各族人民享受改革开放的成果，成为关乎民生的重大问题。(2)产业发展需求上。近年来，随着中国制造业工人工资及其他要素投入成本的上涨，以及面临具有更低廉价劳动力优势的国家如东南亚国家的激烈竞争，此前支撑中国制造业规模扩张的要素条件已经发生变化，中国制造业比较优势战略发挥的空间越来越小。因此，政府亟需通过产业政策促进产业转型升级，扶持产业发展。

在产业政策的目标上，可以分为国家层面的目标与产业层面的目标分别论述。在国家层面的目标上，根据十八大提出的要求，在2020年，我国要建成经济、政治、文化、社会、生态文明全面发展的小康社会。产业政策作为国家干预经济强有力的手段，其目标也应当与国家战略目标保持高度一致。同时，产业目标上，针对我国发展的瓶颈和薄弱环节，应当加快转型升级和提质增效，切实提高产业的核心竞争力和可持续发展能力，突破“低端锁定”的困境，实现全球价值链嵌入环节及嵌入方式的提升。

(三)确立核心任务和指标。结合我国的“十三五”规划、十八大以来重要报告以及《中国制造2025》的相关内容，本文认为未来我国产业政策发展的核心任务与指标应当由国家宏观层面、地方区域中观层面、企业微观层面三部分组成。

(1)国家宏观层面

在国家层面上，要从过去政府替代市场选择、强烈干预市场的政策模式，转到主要依托市场、弥补市场失灵的政策模式上来。具体而言，应包括三个方面的内容：第一，放宽对市场的准入限制，消除产业壁垒，放弃选择性产业政策，逐步取消对微观经济市场的不必要干预。第二，建立健全的市场制度，减少政府的干预色彩，充分发挥市场在资源配置中的决定性地位，加强对企业的法律保护，消除不正当竞争，使得一切创造社会财富的资源充分涌流。第三，及时介入市场机制存在不足的领域，打击垄断势力，在尊重市场机制的前提上抑制市场的失灵，促进市场经济的健康运作。

(2)企业微观层面

在企业微观层面，一方面要促进企业之间的结构转化，如资本技术密集型企业的比重逐步超过劳动密集型企业；另一方面要加快企业内部低附加值环节向高附加值环节转变，即行业内生产的深化。具体而言，应当做到以下两点：第一，加大对新兴企业特别是《中国制造2025》重点领域中的高科技企业扶持力度。加大对人力资本、技术研发、品牌开发及渠道拓展等领域的投入，鼓励中国企业参与到制定国际标准中来。第二，调整企业内部结构。对于传统劳动密集型产业，比如纺织服装业等，应当发展新型劳动密集型产业，在做大做强做专传统产业的同时，在国内形成高度专业化的合作分工体系，提升产业在全球价值链中的地位，突破低端锁定。

(四)确立实现路径

“治大国若蒸小鲜”，产业政策作为治理国家的一种重要手段，本身就是一项战略性、全局性和整体性的系统工程。通过参考李晓鹏[8]的观点，本文认为，应当通过财政政策工具、金融政策工具、公共服务政策工具来保证我国产业政策顺利实施。

(1)财政政策工具

财政政策是指政府为调节经济发展而使用的财政资金与税收政策总和。财政资金上，中央除了成立专项资金支持重点产业政策的发展外，也应当建立产业政策补贴机制，扶持弱小产业的发展，促进转型升级。在税收政策上，一方面，正如习近平总书记在2018年“博鳌”亚洲论坛中指出的，进一步加大中国经济的开放程度。扩大我国出口退税的覆盖范围，逐步解决名义关税与实际关税差距较大、关税结构差等问题，降低关税以促进进口，减少贸易顺差；另一方面，继续延续“营改增”带来的减税效应，进一步加大对制造型企业特别是中小企业的减税力度，降低企业的税收负担。

(2)金融政策工具

金融与产业结合的一个重要任务是实现储蓄向投资的转移。目前而言，我国对新创企业融资的支持程度与欧美发达国家还存在较大差距，在融资过程中银行贷款也往往青睐于国有企业，民营企业备受歧视。缺乏融资方式直接影响到了我国新创企业特别是新创民营企业的可持续发展，借鉴发达国家经验，我国急需完善拓展企业的融资渠道，实现提供贷款、债券、租赁等各类金融服务的组合。支持鼓励优质创新企业上市融资，破除国企与民企之间的融资约束，并逐步引进外资金融机构。

(3)公共服务政策工具

自十六届三中全会首次提出公共服务是政府职能以来，中国政府一直加强公共服务职能的建设，并取得了较好的成就。具体而言，在企业对公方面，未来政府应当优化行政管理服务、简化工商行政管理流程，为企业提供便捷的政务与审批服务。另一方面，在公共服务平台建设上，应当从政府主导型向市场主导型转变，加快培育现代市场体系，强化商贸流通业的疏导、中介功能，创建有利于企业发展的体制机制和政策环境。

(五)确定资源保障

在资源保障方面，要实现产业政策“落地”，除了需要大量人力、财力和物力的投入保障，也需要相关法律与制度流程为其保驾护航。

(1)经费投入保障。经费投入保障主要包括保障产业政策实施的资金、政务人员的培训支出等等。就目前而言，我国在产业政策投入经费的管理中尚未形成一个规范、多渠道来源的管理机制，经费的分配管理仍待改善。因而，我国应当在进一步加大国家财政投入对产业政策的支持基础上，用好和创新金融工具，支持大企业设立产业创投基金，支持地方开展小微企业融资担保代偿补偿等业务。

(2)法律法规保障。完善的法律法规是产业政策得以有效实施的保障，就目前而言，国内法律法规仍需进一步完善，地方保护主义色彩浓厚，知识产权未能得到充分保护，尚未建立一个法律法规保护的长效机制。我国应以宪法为依据，完善相关法律法规，使得产业政策的实施运行有法可依，体现出法律的震慑作用，保障产业政策在我国经济运行过程中发挥积极作用。

四、结论

产业政策作为政府旨在实现一定经济和社会目标的一种政策工具，在促进我国经济快速发展过程中起到了重要作用。进入经济“新常态”以来，中国经济动力从要素驱动、投资驱动开始转向创新驱动，对产业政策也提出了新要求。基于此，本文通过路线图方法的战略分析，为产业政策提供科学性、前瞻性、战略性的指导，最终促进中国经济平稳、可持续发展。