许龙

[摘 要]乡镇财政是基层财政的重要组成部分，随着我国财政体制的改革，面向农民征收的各项税费逐步被取消，物价上涨导致日常三公经费增加、乡镇财政收入锐减成为乡镇财政面临的主要财政收支问题。加强乡镇财政建设与监督是提升基层财政管理质量的有效措施。新形势下，乡镇财政监督要以加强财政管理为中心，建立具有财政运行监测、保障功能的动态监控体系，以提升基层财政管理的质量。

[关键词]乡镇基层;财政管理;监督体制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.04.059

[中图分类号]D630.9[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2019）04-0-02

0     引 言

在后农业税收时代，我国逐步重视乡镇财政的收支问题，出台了一系列关于三农问题的保障性政策，有效缓解了乡镇公共财政困难的状况。目前，乡镇财政管理中仍存在一些困难，影响了乡镇财政管理的效果。造成乡镇财政管理困境的原因较为复杂，主要原因是不合理的财政体制导致财权、事权不匹配。本文重点分析了财政系统的内部管理因素，并提出了针对性的完善建议。

1     乡镇财政管理概述

1.1   乡镇财政管理简介

乡镇财政是我国财政体系的基层经济管理机构，随着我国越来越重视三农问题，其在发展乡镇经济、促进农民增收、加强资金管理、推动社会事业发展等方面发挥着不可替代的作用。近年来，我国多次出台强农惠农政策，乡镇社会公共事业发展需求不断增加，加强乡镇财政工作管理成为提升基础财政管理质量的必然要求。

乡镇财政资金监管指乡镇财政部依法履行财政部的监管职能，对乡镇财政资金分配使用进行监管的行为。在市场经济条件下，财政职能包括资源配置、收入分配及经济发展稳定3方面。乡镇财政职能包括财源培植、共同服务及监督管理等。目前，乡镇政府组织收入职能相对弱化，上级给予县乡的监管压力不断加大，县乡财政要对财政性资金进行无缝监管，严格管理各项惠农补贴资金，及时跟进项目资金的立项、审批等情况，不断提升资金的利用率。

1.2   乡镇财政管理的职能

国家分配理论揭示了财政的概念与本质，财政是国家对部分国民收入进行分配的活动，其本质是一种分配关系。财政管理即资金在政府机构内应用的研究行为，其目的是通过管理使资金得到高效运用，管理主体是各级政府。财政管理的目标是保障当地财政收入合理稳定增长，维持收支平衡及对资金运作进行有效监督。乡镇财政是我国财政体系的基本环节，为乡镇政府各项事业发展做出了积极贡献。乡镇财政所负责各项惠农、强农、转移支付资金的具体落实工作，管理多个财政部门的分散性资金，易形成管理真空，更需要加强监管。2010年，财政部印发的《关于加强财政监督基础工作的若干意见》中提出，要进一步健全乡镇财政监管机制，强调要在工作中探索新方法，应对新形势，为提升乡镇财政资金监管水平提供有力支撑。我国采用国库集中支付制运行财政资金，预算单位有资金需求时应向财政部归口科室提出申请，通过直接支付及授权支付，防范出现贪污腐败问题。中国共产党第19次全国人民代表大会对财政工作提出了新要求，对于长期从事财政监督工作的基层人员，应总结当前财政资金管理工作存在的问题，并为完善财政监督工作提出意見。

2     乡镇财政管理存在的问题

2.1   管理体制不健全

农村税费改革是在农村乱收费等情况日益严重甚至影响农民生活水平的背景下提出的，是减轻农民负担的第一要务，主要包括取消部分费用、调整农业税收政策、改革村提留征收办法3方面的内容。小城镇的建设资金需求是各街镇形成地方政府性债务的主要原因，突出表现在乡镇收入职能弱化、乡镇后续财源不足、存在经济发展迟缓、缺少有效监管等问题，主要由财政基础薄弱、财政后劲不足、管理难调控、缺乏约束力、可用财力不足和消减债务难等因素所致。

随着政府拨付到基层的资金不断增加，乡镇资金监管职能的重要性日益凸显，因受乡镇资金监管部门等客观因素的影响，我国乡镇资金监管工作面临着一定的困难。目前，我国乡镇财政监管的资金分为上级惠农补贴资金、乡镇本级财政预算资金及上级财政涉农项目资金3大类。此外，我国乡镇财政行政体制高度集中，普遍存在监管职能弱化的现象。农村税费改革后，在统筹城乡一体化的进程中，基层政权缺乏灵活支配的自主财力，从而会影响乡镇政府发展经济的积极性，走上统收统支的老路，加剧财权事权相分离、资金监管能力不足等矛盾。

2.2   协调机制不合理

我国对三农问题的重视度不断提升，乡镇社会公共事业的发展需求不断增加，财政工作任务不断。由于种种原因，造成乡镇资金监管工作存在诸多困难。乡镇财政需监管的资金分为补贴资金与项目资金两种。我国补贴资金种类繁多，需组织人员按规定流程进行宣传、统计等系列工作。乡镇财政需对项目资金进行全程监管，管理对象琐碎具体，需大量的人力配备与物资支持。部分乡镇财政所人力配置不足，在执行中难以保障监管效果。此外，财政惠农补贴一本通管理是对涉农补贴资金实行专户管理，由农信社将补贴直接拨付到农户一本通账户中。报账制管理指财政部门根据项目进度情况审核拨付资金，项目单位凭合同等材料到财政部报账的管理模式。

2.3   缺乏专业管理人才

乡镇人员的专业文化知识有待提高，基层人员教育程度较低，为后续工作带来不便。大专学历以上乡镇财政人员占比较高，但此类人员经验不足，专业文化知识水平低。同时，涉农补贴农户信息需在村委会干部等基层组织干部进行收集上报，其受教育程度较低。此外，考选大学生村官流动性较大，易造成农户信息错误，为后期实际发放工作带来诸多不便。

3     加强乡镇财政管理的措施

3.1   建立全方位监管机制

乡镇政府是与群众最直接接触的政府，关系着民生与社会稳定的重大问题。近年来，国家不断加大对基层财政管理的重视度。目前，乡镇已开通财政人员信息管理等信息化管理系统，但此管理多限于人员、培训等方面，在资金监管等方面尚未建立完善的监管体系，各级政府机关需进一步提高基层财政管理质量。20世纪90年代初实行的税制改革在实践中产生了很多问题，大量专家对此进行了讨论，政府也提出逐步设立事权与支付责任相匹配的制度，成为财政体制改革中最关键的问题。监管规范合理的财税体制需较长的过程。未来我国要逐步健全各级政府财权事权相统一的财税制度，应合理划分支出责任，充分考虑中央调控与地方能动性的平衡，监管完善地方税体系，进一步完善以一般转移支付为主的转移支付制度。此外，政府应进一步完善乡镇财政资金监管政策，以制促管，不断提高资金监管工作的水平，同时主动深入基层了解惠农补贴的落实情况，将资金监管工作纳入县乡年度考核，进一步加大违规行为的处罚强度，对骗取补贴等行为加大处罚力度。

3.2   健全预警防范机制

政府应结合乡镇机构改革的实际情况，对内部财政管理进行及时调整。首先，要明确财政收支范围，赋予其预算分配权、审批权、组织收入权与财政监督权。其次，乡镇政府要严格约束预算，按照《预算法》相关规定，对各项财政进行合理安排，保障预算编制的完整性，对支出管理进行规范，加强对公共费用支出标准的管理。再次，由县政府委派专业人员进行预算编制指导，推动乡镇财政预算规范化。最后，加快建立健全相关制度，乡镇人大要对财政进行严格的监督，由程序性监督向实质性监督转变。

乡镇党委政府要对乡镇财政资金安全与规范使用负主体责任，党政领导应明确为财政资金监管的第一责任人，县政府及财政部要对乡镇资金监管负直接领导责任。县级财政要将上级安排的农业、教育、卫生等各项资金与对应的项目拨付到位。乡镇政府部门直接监管乡镇本级的财政资金，严禁以任何理由或方式挪动专项资金。此外，上级有关部门直接拨付用于项目实施的资金，由乡镇财政部门协调上级做好资金监管工作。

日常监管包括抽查巡查、信息通达与公开公示。政府要针对各环节不断完善相关制度，积极创新监管方法，县乡级财政部门应建立通畅的信息共享机制，使各部门能及时得知各类资金项目的信息，有利于及时发现问题。同时，乡镇政府部门应建立联席会议制度，利用自身优势对资金进行分类监管，以更好地对乡镇财政资金进行监管。此外，政府应进一步完善资金管理办法，由乡镇政府及时公开资金使用情况，细化公开内容，创新公开手段，涉及民生领域的财政资金必须公开，从而不断加强资金监管力度。

3.3   加强人才培养

乡镇财政所在提高财政资金绩效等方面发挥着重要的作用，而提高相关工作人员的自身业务素质是有效监管的根本基础。因此，政府应从根本上提升对乡镇财政的重视程度，改善乡镇工作条件，出台有助于留住人才的相关政策，吸进高素质人才扎根基层，服务基层。同时，进一步加大财政干部的教育培训力度，通过定期举办财政干部业务技能培训与技能比赛，建设高素质高水平的干部队伍。此外，对村干部进行有针对性的培训，事先对信息采集人员进行培训，建立片区采集责任制度，提高基础信息的精确程度。

4     结 语

税费改革后，乡镇普遍面临减收困境，乡镇财政收入增长动力不足，刚性支出增多，导致乡镇政府提供公共产品服务更加困难。乡镇财政管理问题成因复杂，乡村经济基础薄弱是根本原因。提高乡镇财政管理水平是后农业税时代的必然要求，必须进一步调整完善财税体质，深入推进基层政府的角色转变。同时，各级政府要进一步强化对乡镇的扶持力度，加快转变乡镇经济结构，加强信息化建设，提高资金管理水平，着力解决基层迫切需要解决的问题，从而提升基层财政的管理质量。

主要参考文献

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