杨 燕

（重庆师范大学新闻与传媒学院，重庆 400038）

1994年4月20日，中国正式开启了互联网的历史，1995年，张树新创立首家互联网服务供应商“瀛海威”，中国老百姓开始进入互联网。之后，中国网民数量不断攀升，位居世界首位。中国的互联网企业也逐年增加，据工信部的统计，去年我国的互联网和相关服务企业完成业务收入9562亿元，比上年增长了20.3%[1]。

互联网促进了中国的社会进步，同时也带来了很多社会问题。近几年，政府对于互联网存在的无序、失范等问题的干预和治理不断加强。基于网络空间的复杂性，2014年2月27日，中央网络安全和信息化领导小组成立，统筹协调包括经济、政治、文化、社会及军事等各个领域的网络安全和信息化等重大问题。

之后，各省市区县各级网信办纷纷成立，牵头公安、工商、文化委等部门联合执法，对于网络空间的违法犯罪行为进行惩戒，摸索具有中国特色的治网之道，也取得了很多成绩。网络空间是虚拟开放的状态，而网络空间的使用者、网络环境的维护者、网络平台的经营者却具有典型的属地特色，因此决定了互联网区域化治理的可行性和必要性，很多具体的网络违法违规事件的处理最终从省市一级的互联网治理落地到区县一级。

通过对多家区一级互联网治理相关机构的走访调研，现将基层互联网行政执法的调研情况汇总如下：

一、互联网治理法制建设正在加速，区域治理有法可依

从1994年正式接入互联网开始，全国人大、国务院以及各部委陆续出台了关于中国互联网治理的一系列法律、行政规章、部门规章和规范性文件，如：1994年出台的《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》，1996年出台的《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，1997年出台的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等，这些法律规范重点放在规制互联网连接的秩序上，以保障国际计算机信息交流，维护公共秩序和社会稳定。

从2000年到2009年间，我国的互联网治理重点从接入秩序的规制开始转向互联网的服务性和应用性问题上。2000年出台了《中华人民共和国电信条例》和《互联网信息服务管理办法》，2001年出台了《外商投资电信企业管理规定》，2002年出台《互联网上网服务营业场所管理条例》，2004年出台《中华人民共和国电子签名法》和《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》，2007年出台《互联网视听节目服务管理规定》，2009年出台《外国机构在中国境内提供金融信息服务管理规定》等。

现在互联网治理的对象主要有两个，一个是平台治理，另一个是内容治理。从到目前为止出台的法律法规看，针对技术平台和发布的内容以及平台经营者和内容发布者都进行了很多的规范，一方面有法必依，另一方面有法可依。2015年以来国家网信办连续发布了多项针对互联网平台和内容治理的规章，提出了更多细节的规定，其中还对包括分享类社会化媒体和社群类社会化媒体在内的互联网内容的审查管理提出了具体的要求。

国家互联网信息办公室修订的《互联网新闻信息服务管理规定》将应用程序、论坛、博客、微博客、及时通信工具、搜索引擎等纳入管理范围。《互联网论坛社会服务管理规定》《互联网跟帖评论服务管理规定》《互联网群组信息服务管理规定》《互联网用户公众账号信息服务管理规定》等文件的陆续发布，使互联网治理从开放空间向半封闭的领域延展，互联网服务管理责任不断增强。

除了全国人大、国务院以及各部委出台的这些法律、法规外，还出台了很多司法解释和政策性文件，对互联网治理提供了法制依据。

2012年11月，最高人民法院根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国民事诉讼法》等有关法律规定制定了《关于审理侵害信息网络传播权民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》。

2013年9月，最高人民法院、最高人民检察院根据《中华人民共和国刑法》《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》等规定做出了《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》。

2014年5月中央网络安全和信息化领导小组办公室发出了《关于加强党政机关网站安全管理的通知》，提高党政机关网站安全防护水平，保障和促进党政机关网站建设。

2014年6月最高人民法院审判委员会根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国侵权责任法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的规定，结合审判实践，制定《最高人民法院关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》。

2015年4月再次发出《关于变更互联网新闻信息服务单位审批备案和外国机构在中国境内提供金融信息服务业务审批实施机关的通知》，加强对新闻单位、非新闻单位参与的互联网信息发布的管理以及对外国机构参与中国网络金融事业的监管。

2016年8月中央网络安全和信息化领导小组办公室会同国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会提出《关于加强国家网络安全标准化工作的若干意见》，推动网络安全标准与国家相关法律法规的配套衔接。

2018年3月，中央网络安全和信息化委员会办公室会同中国证券监督管理委员会提出了《关于推动资本市场服务网络强国建设的指导意见》，以促进网信企业的规范发展。

现在各省市政府部门的互联网行政执法主要依托国家机关出台的这些法律法规和相关文件，一般很少再出台地方性的互联网治理相关规定。现在关于互联网治理的法律法规正在加快步伐不断完善，但是互联网行业的变化迅速，各种新的情况和新的问题随时发生，导致我们的法律建设还是会存在滞后的问题。

二、社会协同治理格局正在形成，行业规范逐步出台

早在2001年5月25日，由国内从事互联网行业的网络运营商、服务提供商、设备制造商、系统集成商以及科研、教育机构等70多家互联网从业者共同发起的中国互联网协会就成立了。截至2018年4月，协会有理事长单位1个、副理事长单位26个、常务理事单位50个、理事单位60个、普通会员单位1084个。在协会成立之初就明确了协会的基本任务包括：“制订并实施互联网行业规范和自律公约，协调会员之间的关系，促进会员之间的沟通与协作，充分发挥行业自律作用，维护国家信息安全，维护行业整体利益和用户利益，促进行业服务质量的提高。”

2014年中央网络安全和信息化领导小组成立后，网信领域的社会组织联合会也纷纷成立。2016年11月12日，重庆市互联网界联合会成立，这是国内首家省级网信领域社会组织联合会。2018年5月9日，中国网络社会组织联合会成立，这是中国首个由网络社会组织自愿结成的全国性、联合性、枢纽型社会组织，由10家全国性网络社会组织发起成立，国家网信办作为业务主管单位。联合会明确了“当好网络社会组织规范运行的监督者，促进网络社会组织在法治轨道上健康有序发展”的主要职责。

互联网的迅速发展，仅仅依靠政府进行互联网治理显然是完全不够的，从行业内部进行自律自查是互联网治理的必行之道。2016年通过的《中华人民共和国网络安全法》对行业参与互联网治理作出了明确解释：“国家支持企业、研究机构、高等学校、网络相关行业组织参与网络安全国家标准、行业标准的制定。”在国家法律规定的范畴下，互联网相关行业逐步建立起行业自查自律机制，从企业内部进行互联网治理。

2018年4月，《中国整形美容协会互联网医美分会互联网医美行业规范指南(草案)》出台，这是中国首个“互联网+医美”的行业规范，涵盖了与互联网相关的医疗机构信息化建设、医美第三方平台、医疗机构和医生资质审核公示，以及医疗广告宣传、医学教育等方面。

2018年11月，针对具有典型互联网特征的共享民宿，国家信息中心分享经济研究中心发布了该领域首个行业自律标准《共享住宿服务规范》，包括Airbnb爱彼迎、途家、小猪短租、美团榛果民宿等平台企业对此表示将恪守规定，严格自律。

为了整顿互联网黄金市场，2018年12月，央行连发《关于黄金资产管理业务有关事项的通知》《金融机构互联网黄金业务管理暂行办法》《黄金积存业务管理暂行办法》三文，规范国内各参与主体的黄金资产管理业务。今年1月，中国网络视听节目服务协会发布了《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容审核标准细则》，从机构把关和内容审核两个层面为规范短视频传播秩序提供了依据。

2018年7月重庆市互联网界联合会召开第一届理事会第四次会议，明确将进一步成立互联网产业、电商平台、新媒体、自媒体等十个行业性分会，并增补青少年新媒体中心等13家单位成为新的会员单位，将行业细分，将责任细分，使行业内容的互联网治理进一步落到实处。

三、网民培养工程初步展开，基层宣传力度正在强化

鉴于互联网治理的复杂性，互联网的社会协同治理已经成为现在互联网治理的统一思想。除了鼓励行业自查自律外，网民的自我约束自我管理也是互联网治理的重头戏。习近平总书记提出了“培育中国好网民”的指示精神，从2016年开始，全国启动了《争做中国好网民工程》，树立网民的责任担当、依法文明上网、注重网络安全等意识。同时，对于网络平台经营者也提出了自查自纠的要求，互联网治理到企业到个人，才能真正达到治理效果。

重庆市委宣传部、市委网信办、市文明办等单位联合，在2017年8月，以“重庆好网民天天正能量”为主题启动了重庆市争做中国好网民工程，通过举办重庆好网民“面孔”系列图片展、“梦想100”人生规划网络大赛、好网民系列网络文创IP打造、好网民微视频制作、重庆好网民标识系统征集、“文明说”周播报、好网民评论平台打造、校园好网民培养选树计划、“青年之声·榜样的力量”正能量寻访活动、“网聚女性正能量争做巾帼好网民”等重点活动，向市民发出做中国好网民的倡议书。活动要求重庆好网民要做到以下几点：一要培养高度的安全意识；二要提升文明的网络素养；三要养成守法的行为习惯；四要增强必备的防护技能。

2018年9月重庆市再次组织以“网络安全为人民，网络安全靠人民”为主题的网络安全宣传周活动，举行网络安全竞赛、网络安全进基层、“构筑网络安全•展示重庆魅力”短视频征集等系列活动。宣传周每天一个主题，包括校园日、电信日、法治日、金融日、青少年日、个人信息日等，通过多种宣传渠道分领域、分对象提升全社会网络安全意识和防护技能，普及网络安全知识。

市民媒体素养的提升和网络安全意识的加强属于互联网源头治理工程，这个源头治理好了，将事半功倍。2019年2月14日，中央网信办联合教育部、中国人民银行、全国总工会、共青团中央、全国妇联等部门在京共同召开2019年争做中国好网民工程推进会，明确了将会把争做中国好网民工程持续深入推进下去。随着这项工程的推进，校园好网民、职工好网民、青年好网民、巾帼好网民和金融好网民将越来越多地涌现，由此形成强劲正能量，引导网络的新风正气。

四、基层互联网多头治理现象依然存在，网信办统筹协调角色入戏难

目前现行的法律法规对互联网行业行为进行了法制约束，互联网企业也通过制定行业规范进行自律，同时宣传机构对网民的培养也在逐步深入，但互联网治理的核心主力依然是来自政府机关，政府机构的互联网行政执法依然是进行互联网治理的最直接有效的手段。

鉴于互联网产业的飞速发展和网络生态环境的日益复杂，互联网的协同执法不可避免，但是协同执法、跨部门管理中就必然存在责权不明确、互相推诿的问题，这种现象在基层表现尤为突出。2014年2月，中央网络安全和信息化领导小组成立，国务院授权国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作。

2016年11月7日通过的《中华人民共和国网络安全法》明确规定：“国家网信部门负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作。国务院电信主管部门、公安部门和其他有关机关依照本法和有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责网络安全保护和监督管理工作。”[2]《网络安全法》明确了互联网的治理以网信办为统筹，同时电信、公安以及其他机关可以在各自职责范围内进行执法。除此之外，包括宣传部、新闻出版广播电视相关部门、文化教育部门等也对互联网有一定的管理职责。

因为各部门执法领域各有不同，执法面相对独立，市场监督管理有自己的职能职责部分，文化教育又各有分工，网信统筹部门对各个执法部门进行要求时，往往会遇到一定的阻力，基层依法治理工作力量与其他社会法治力量“各自为政”的瓶颈问题一直存在，使网信办的统筹协调工作遭遇麻烦。

随着基层机构改革三定方案的落实和执行，各个部门的执法被更为严格地进行了约定，但是互联网的特征是跨界，往往会超越自身领域，要有效治理辖区内的互联网问题，需要更好地发挥基层网信办的统筹作用。解决这个问题最简单的做法就是把治理统一到一个专门部门，但就意味着这个专门部门会非常庞大，涉及更为复杂的机构改革的问题，所以可能性不大。

目前地方网信办虽然承担起了基层互联网治理的统筹协调任务，但因为行政执法人员少，要完成统筹协调存在很大压力。基层市场监督管理部门有专门的行政科室，文化旅游委有自己的文化执法大队，公安的网络执法人员更多，网信自身的队伍却比较薄弱，协调各个部门协同作战，更好地维护健康高效的网络环境，需要进一步加强网络治理队伍建设，同时也要进一步深化互联网治理的机构调整。

五、基层互联网行政执法队伍建设滞后，基层互联网人才培养亟待加强

互联网是一个开放的空间，治理却是个相对封闭的行为，互联网治理首先要依法进行源头治理。源头治理的对象首先是平台载体，平台只有搭载内容才具备价值，因此平台搭载的内容也是治理的源头。内容符合国情，符合人类基本伦理，对文化文明有一定价值，这是对内容的基础约定。源头治理还包括了平台与内容的主体的管理，技术催生平台，谁来创建这个平台，谁来管理这个平台，谁在使用平台，说到底治理仍然是人的管理。

相对于省市级互联网治理面对的复杂问题，从表面上，区县互联网执法面对的案例相对单纯，主要表现为违规，如企业、媒体通过自己的平台发布了不具有授权发布的内容，以及对网络有害信息的处置等。但随着外资合资企业的更多进入，互联网技术的进一步发展，肯定会给基层互联网执法带来很多新的问题。

互联网平台的复杂性，必然给平台治理带来更大难度，也给互联网治理队伍的专业能力提出了很高的要求。

六、结语

通过调查了解掌握的基层现状看，从事基层互联网行政执法的人员的受教育背景比较复杂，接受过网络相关知识教育培训的专门人才不多。要很好地完成互联网行政执法任务，首先要求对互联网相关法律有较全面的了解，利用互联网法律武器来治理互联网；其次要通过深入学习和实践，逐步建构互联网思维模式，利用互联网的传播模式、专业知识和日常经验去思考和解决问题；同时要善于依靠和培训高科技的技术人才，开发和搭建行政执法网络平台，“以网治网”“以技术治网”，利用各方面的资源优势，引领创新，迎接互联网新变化和新趋势的挑战。