张军红

2019年1月20日，由《经济》杂志社、上海元亨祥基金集团有限公司联合主办，中经国元（北京）文化产业发展有限公司承办的“中国基础建设投融资（PPP）研讨会”在京举行。

《经济》杂志社社长兼总编辑陈志强在致辞中表示，改革开放以来，我国基础设施建设取得了举世瞩目的成就，这与我国以政府为主导的基础设施投融资体制是分不开的。特别是PPP投融资模式的出现，有效解决了政府基础设施建设资金不足的问题，大大改善了国有机构和相关部门的运营效率，在维护项目建设运行的同时，通过社会化效益的实现为企业争取利润，加快城市建设和城市基础设施建设，为高水平的城镇化发展奠定了基础，产生了强大的推动和示范效应，得到了社会各界的高度关注。

元亨祥集团创始人、董事局主席程芳也表示，元亨祥集团专注于基础设施和新型城镇化投资建设，自2012年发展至今，在行业内知名度和业绩不断攀升。中国经济正处于转型时期，工业化从数量向质量转变，城市化向新型城镇化转型，房地产向大健康和文旅方向发展，元亨祥集团将继续践行金融服务实体经济的使命，助力中国经济发展。

PPP是一种工具

中国财政科学研究院研究员、中国财政学会（PPP）研究专业委员会秘书长、亚洲开发银行PPP专家孙洁表示，自2013年PPP模式全面推广以来，虽然立项了很多项目，但在实际运作过程中仍然存在着很多差异，结果并不尽如人意。2018年4月，财政部发布了《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，对核查存在问题的173个PPP示范项目分类进行处置，这说明我国对PPP模式的认识还不充分、不清晰。

他认为，PPP模式不能停留在过去项目融资的概念中，“很多人搞不清BOT、PPP的概念，到底什么是PPP？其实际上是政府公共管理的工具，强调的是管理功能。”在他看来，管理与融资的区别在于，融资是借钱办事，管理是借能力办事，通过别人来实现目标。“PPP模式也是这样，不是政府自己干，一定是通过社会资本方或者事业部门，来实现政府公共部门的职能，这是最基本、最核心的理念。”

如何实现这一借力？孙洁表示，一定要把社会资本方逐利性这一内在动力激发出来，只有这样才能提高效率，保证质量。因此，“在PPP模式推广过程中，一定要设立一系列机制，这个机制如果设得好，项目就能达到政府预期的目标，反之就会变成空谈”。

中央财经大学中国PPP治理研究院院长曹富国也认为，PPP是政府提供公共服务的一种高级工具，这种工具没有最好，只有最适合。选择这种工具的一个重要标准就是，将其所带来的“物有所值”与传统模式相比较，如果PPP能够带来更多的“物有所值”，其就具有正当性，而这个“值”不仅仅局限于经济层面，还要涉及社会福利和可持续发展。

在他看来，“昨天”的PPP与“今天”PPP的本质区别在于，“今天”的PPP是一个高质量发展的根据地，PPP本质上是要提升公共服务的质量和数量，为老百姓服务，PPP模式虽然走了很多弯路，但是仍要正确看待示范项目，一方面，作为推动大政策落地的有效工具，示范项目能够迅速形成经验、复制推广，但既然是示范项目，本身也包含着实验的意思，要允许出错，发现问题，调整之后，将更有利PPP模式的长期稳定发展。

PPP有利于化解下行压力

研讨会上，著名宏观经济和“三农”政策专家冯海发表示，就中国而言，PPP模式还是一个新生事物，近年来该模式进入实践之后效果显著，为地方基础设施和公共服务建设提供了很好的资金渠道，针对这其中产生的问题，财政部和发改委等相关部门也在进行调整规范。

在他看来，2019年PPP模式将迎来难得的发展机遇，“新一年我国经济增长下行压力依然较大，如何化解这一压力，增加基础设施建设投资是一个重要手段”。2018年底召开的中央经济工作会议明确提出，2019年继续实施积极的财政政策时要加力提效，冯海发认为，所谓“加力”，是指加大基础设施建设的投资力度，这将为地方政府立项更多PPP项目提供很好的资金支撑；而“提效”是指相应资金下拨速度要加快，与往年两会之后下拨不同，未来3年，中央财政向地方下拨相关资金的时间提前至1月份，这对PPP建设是极大的利好消息，也為民营经济和民营企业进入PPP运作，提供了很好的平台和机遇。

在中国区域科学协会理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成看来，我国资金投资主要经历了3个阶段，一是计划投资，即政府集中全社会资金搞建设；二是土地财政，尽管现在存在诸多非议，也不可持续，但的确给城市建设带来了大量资金，让基础设施更加完善，公共服务不断细化，对地方建设起到了很大作用；三是PPP模式，目前我国大量资金蕴藏于家庭、社会、企业，需要把社会资金吸纳出来用于建设，这一模式顺应了新的体制变革，让企业和老百姓能够获得较好收益的同时，地方政府也能得到基础设施建设资金，实现三赢。

肖金成认为，投资一定要精挑细选、选准区域，一是城市群中间城市，城市群中的大都市，无论是消费能力，还是融资能力都非常强，围绕都市经济、都市周边都可以进行投资；二是经济带，以长江经济带为例，该地区交通发达，包含三大城市群，南通、芜湖、安庆、岳阳、宜昌、庐州等沿长江干流城市都有很大的潜力；三是未来的区域性中心城市，区域性中心城市可能不在城市群里，也不在经济带上，但是它腹地比较大，人口较多，基础设施的需求会越来越大，自然投资机会也会越来越多。

建立健康的PPP生态圈

在香山智库理事长、中信改革发展研究基金会资深研究员周凯波看来，中国基础设施建设，尤其是乡村振兴战略的实施，单纯依靠贫困地区地方政府的财政投入是远远不够的，必须积极创新金融工具，建立现代农村金融体系，而PPP模式在农业基础设施领域具有广阔的运用空间。相关数据显示，截止到2018年6月，财政部PPP项目库资金总量已近12万亿。

然而，中国式PPP也面临着复杂的发展环境，一是管理、技术和人才供给不足，存在设计不符合实际、各级地方政府管理不擅长的领域、符合条件的技术性人才严重不足等问题。二是存在高压反腐与复杂的政商关系，近年来，政府基础设施建设和公共服务领域的腐败案件高发，与旧的政府投融资管理体制关系十分密切，他认为，要改变不良的政商关系，很大程度上与政府推进PPP模式的实际效果相关。三是地方信用环境和合作平台信用等级有所变化，随着投资负债率的高企，地方政府实际信用级别有所下降，对于信用欠佳的政府来说，启动PPP项目的难度相对较大。

他认为，PPP回归初心，去伪存真，是大势所趋，应建立健康的PPP生态圈，规范各参与方将诚信放在第一位，并结合国家和地方人事行政和财政的具体情况，精准认定政府和社会资本的信用评价、合同履约能力、合同管理能力。PPP模式再出发，应该加强重大项目储备，加快推进项目前期工作和开工建设，保障在建项目顺利实施，避免形成“半拉子”工程；要妥善利用财政资金保障项目建设，加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度，合理保障融资平台公司正常融资需求；充分调动民间投资积极性，规范有序推进政府和社会资本合作项目，防范化解地方政府隐性债务风险和金融风险。

（本文图片由刘腾提供）