王汝富，金加明，张永辉

（甘肃省草原技术推广总站，甘肃 兰州 730010）

甘肃省地跨青藏高原、黄土高原、蒙新高原，是国家陆地生态安全格局“两屏三带” 战略的重要区域，全省有草原总面积2.68亿亩，位居全国第六位。占全省国土面积的39.4%，是耕地的4.5倍，林地的3.1倍。在甘肃省农田、草原和森林等三大绿色植被生态系统中占到60.8%。草原资源是我国青藏高原生态屏障、黄土高原——川滇生态屏障和北方防沙带的重要组成部分,是保障和维护国家生态安全底线和生命线的重要资源。气候、土壤、地形、地貌等自然因素的多样性，决定了草原类型多样、区系复杂，以草原类型为基础，形成了青藏高原高寒草原水源涵养区、河西荒漠草原沙尘源屏障区、中东部黄土高原干旱草原水土流失保持区等不同的生态功能区，在甘肃省生态系统中具有主体地位，是生态文明建设的主战场。

保护好草原生态，是贯彻党中央“五位一体”总体布局，牢固树立“四个意识”、全面落实习近平总书记对草原保护工作重要批示精神的具体体现。为进一步了解甘肃省草原生态退化治理和利用现状，用辩证唯物主义观点客观正确地评价草原生态保护建设取得的成效，实事求是地分析存在的问题，讨论研究治理退化草原、合理利用草原的有效措施和途径，维护草原生态环境，建设美丽甘肃建言献策,省草原技术推广总站与部分市（州）林业和草原局、县自然资源局联合组成调研组，对张掖、庆阳、武威、甘南等市州采取实地察看、座谈讨论、听取汇报等方式进行了调研。

1 草原生态退化治理和利用取得的成效

甘肃省自然条件严酷，降水量少、蒸发量大、积温低，鼠虫、干旱等灾害频发，草原生态环境非常脆弱且极易被破坏，治理成本高，恢复难度大。近年来，甘肃省全面落实中央和省上的一系列方针政策，把草原保护建设放到突出位置来抓，抢抓机遇，精心组织，取得了明显成就。

1.1 草原生态环境逐步恢复

依托实施退牧还草、退耕还草、已垦草原治理、草原鼠虫害综合防控等草原生态保护项目，切实加大退化草原修复治理力度，建成草原围栏1.25亿亩，补播改良退化草原3 295万亩；建成草原鼠虫害测报站17个，年完成草原治虫灭鼠1 300多万亩；已垦草原退耕种草207.8万亩，退耕还草64.8万亩。全省草原生态环境整体趋好，局部地区退化速度有所减缓，逐步得到改善。根据全省草原生态地面监测显示，2018年，全省草原植被盖度从2012年的50.6%提高到52.5%，鲜草产量4 397.72万吨；牲畜超载率从2012年的27%下降到2018年的10.6%。2017年禁牧区草原植被平均盖度达到49.9%，平均高度9.7 cm，平均鲜草产量131.7 kg/亩，分别比2010年增加4.9%、2.4 cm、9.7 kg。草畜平衡区草原植被平均盖度达到54.3%，平均高度14.5 cm，平均鲜草产量179.7 kg/亩，分别比2010年增加5.3%、2.5 cm、10.7 kg。

通过对2013-2018年各年度退牧还草工程监测报告中数据平均计算得出，工程实施后草原植被盖度比工程实施当年平均提高了4.2个百分点，鲜草产量比工程实施前提高了5.8%。工程区内草原植被盖度、高度和产量分别比工程区外高3.9%、8.6%和8.7%。

甘南州玛曲县草原站提供的草原监测报告显示，2016年草原综合植被盖度达到98.2%，比2011年提高了2.2%。其中，禁牧区草原综合植被盖度96.6%，草层平均高度14.9 cm，鲜草产量403 kg/亩，分别比2011年提高了1.6%、2.5 cm和6.6%；草畜平衡区草原综合植被盖度98.6%，草层平均高度16.6 cm，鲜草产量451.4 kg/亩，分别比2011年提高了1.8%、2 cm和9.7%。鼠害综合治理区当年灭效达到90%以上，经三年的恢复，植被恢复明显，生物多样性增加，草原植被盖度提高40%，牧草高度提高30%，优良牧草比例提高10%，牧草产量平均每亩提高38 kg。全省草原生态退化的趋势初步得到控制，草原植被有效恢复，局部地区步入良性发展的轨道。

1.2 草原生态保护制度逐步落实

草原生态保护补助奖励政策全面实施，草原承包、禁牧休牧、草畜平衡和基本草原保护制度进一步落实，全省已完成草原承包面积2.4亿亩，划定基本草原面积2.68亿亩，落实禁牧草原面积1亿亩，草畜平衡面积1.41亿亩。颁布了《甘肃省草原条例》，制定了《草原植被恢复费收费标准》《甘肃省草原植被恢复费征收使用管理办法》和《甘肃省草原防火办法》，实施了《甘肃省草原禁牧办法》和《甘肃省草畜平衡管理办法》，修订完善了《甘肃省草原火灾应急预案》和《甘肃省草原虫灾应急预案》。聘用村级草原管护员1.3万多名。

1.3 农牧互补战略全省实施

近年来，以甘南为代表的广大草原牧区，针对牧区自然条件严酷、植物生长期短、饲草料缺乏，而相邻的农区种植业比较发达、饲草资源丰富、舍饲养殖发展较快的实际，提出了“牧区繁殖、农区育肥，农区种草、牧区补饲”的农牧优势互补发展思路，既减轻了草原放牧压力，保护了草原，又通过发展舍饲养殖，增加了农牧民收入，使草原保护利用步入了良性循环的轨道。各地充分发挥牧区和农区资源优势，把牧区畜多和农区草多的优势互相结合，加强农牧互补，着力加强草原保护与建设，优化畜群结构，推广异地育肥，加快推进产业化进程，确保牧业增效、农牧民增收和农牧区经济协调发展。

1.4 科技支撑水平明显提高

结合项目和政策实施，紧紧围绕草原改良、牧草丰产、品种改良等重点领域和关键环节，充分发挥甘肃省的草原科技资源和人才优势，联合开展科技攻关，取得了一系列科研成果。各级草原技术推广部门大做“科技兴草”的文章，不断加大退化草原治理、草原鼠虫害防治、优质高产人工饲草地建设等成熟适用技术的组装集成和示范推广，招鹰灭鼠、牧鸡灭蝗、覆膜种草等技术广泛应用，草原科技水平不断提高，为草原生态保护建设注入不竭的发展动力。各地在草原生态保护与建设实践中，不断探索，总结出了“六化”生态家庭牧场经营模式、农牧互补发展模式、禁牧封育模式。探索出了“围栏封育+划破草皮+补播”—浅耕免耕种草治理模式、“围栏封育+鼠虫害综合防控+深耕补播+科学施肥”—恢复重建种草治理模式、“草方格沙障建植+乔灌草种植+围栏建设” —沙化草原种草治理模式、“毒害草清除+补播种草”—毒害草防除抚育种草恢复模式、“划破草皮+飞播种草+施肥”—飞播种草治理模式、“耕作播种+施肥灌溉”—已垦草原退耕种草治理模式等针对不同退化草原的修复治理模式。筛选出了青藏高寒草原区以“披碱草、无芒雀麦、老芒麦、草木樨”为主，河西荒漠草原区以“沙生冰草、沙蒿、沙打旺”为主，黄土高原区以“苜蓿、红豆草、沙打旺、扁穗冰草、高羊茅”为主的适合不同区域退化草原治理的草种和草种组合。

2 草原生态退化治理利用中存在的问题

在资源约束趋紧和环境问题突出的总体背景下，甘肃省草原在青藏高原区的退化沙化、祁连山流域的荒漠化和黄土高原区的水土流失等问题依然严峻。草原生态系统整体仍不稳定，已经恢复的草原生态环境仍很脆弱。全省草原仍有不同程度的退化，重要草原区过度利用、禁而不止、平而不衡现象还没有从根本上得到彻底遏制，乱征滥占破坏草原的行为时有发生，草原生态保护的任务十分艰巨。

2.1 草原生态总体退化的势头未得到根本遏制

甘肃地理位置特殊，自然条件严酷，草原生态非常脆弱且极易破坏，恢复难度大。全省天然草原在全国统一划定18个类中有14个类型，占全国草原类型占71%；大部分草原为干旱草原，48%的天然草原年降水量在400～250 mm，约有37%的年降水量在250 mm以下；约有45%的在天然草原因受热量不足影响，牧草旺长期仅为1-5个月。虽然经过多年的不懈努力，局部治理区草原生态退化趋势减缓，但全省草原整体建设速度明显赶不上退化速度，由于气候持续干旱和草原超载过牧状况得不到有效控制，草原生态退化的趋势依然没有得到根本遏制。玛曲县地处青藏高原区，气候寒冷，地表土层薄、质地粗，大多数地区地表土层厚度在10～30 cm，植物生长期短，植被自我修复能力不足，生态系统脆弱，自然恢复周期长，破坏后很难治理恢复原貌。加之气温升高，降水减少，超载放牧，加剧了草原退化。全县年降水量由20世纪50年代的656.3 mm减少为2015年的541.9 mm，减少了114.4 mm；年均气温却由20世纪50年代的1.2℃上升为2015年的2.7℃，升高了1.5℃。虽然进行了坚持不懈的治理，但全县75%的草原仍存在不同程度的退化，其中：轻度退化20%，中度退化占55%，重度退化占25%。

2.2 草原保护建设投入少，现有政策标准偏低

由于经济发展滞后，财政困难，每年用于草原保护建设的投入很少。近年，虽然国家加大了投资力度，实施了一批草原保护建设项目和政策，但总体投资水平仍然较低，与草原生态的特殊地位和保护建设的需求极不相符。草原补奖政策落实过程中，农牧民普遍反映补助奖励标准偏低，特别是甘南州、武威市天祝县，政策实施后经营性收入下降较多。据《甘肃草地资源》《甘肃畜牧兽医》等科研论文和国内专家论证资料初步估算，甘南州天然草原平均每亩年生产价值140元左右，水源涵养价值86.83元，碳汇价值8.52元，释氧价值6.12元，年综合价值达242元/亩。而现行草原生态补奖政策禁牧补助为21.67元/亩，仅为生产价值的15.48%；草畜平衡奖励为3.35元/亩，据产值估算，甘南草原一定范围内每超载一个羊单位牲畜虽然会对牲畜个体生产产生影响，但每亩草原仍可多产生近10～20元的生产价值，草畜平衡奖励仅介于超载产值的16.75%～33.5%之间。

2.3 经济发展与草原保护的矛盾十分突出

河西地区降水稀少，蒸发量大，水资源缺乏，自然灾害与沙尘暴频繁，草场荒漠化与盐渍加剧，制约着农牧业发展。甘南州草原枯草期长达7个月之久，受高寒等条件制约，牲畜品种改良难度大，个体生产性能低，牧民增收步伐缓慢。严酷的自然条件以及人口增长、牲畜增加、靠天养畜和长期不合理利用草原，草原面临的压力越来越大。一方面草原生态退化问题严峻，需要加大保护治理和建设；另一方面草原牧区农牧民靠养畜生活，生产门路少，收入低，传统的以追求数量为主的草原畜牧业生产方式仍然是牧区的主要生产方式，由此造成草原超载过牧，目前全省牲畜超载率10.6%，在牧业县一些人口密集、草原面积占有相对少的地方超载现象明显。超载过牧使植物群落结构中优质牧草下降，狼毒、马先蒿等毒杂草比例上升，植物群落构成退化直接导致草原上的动物区系种群陷入危机，有益昆虫和鼠虫害的天敌减少。部分地区为了增加农牧民收入，加快脱贫速度，对天然草原上滥挖药材，乱搂发菜，乱樵采听之任之，造成原生植被受损，破坏了草原生态。

2.4 草原鼠虫发生和危害程度严重

鼠虫害一直是甘肃省草原最主要的自然灾害之一，种类多，暴发频繁，分布面积大，危害程度重。据统计：2013-2018年，年平均鼠虫害危害面积7 600万亩，年平均防治面积1 100万亩，防治率仅为14.5%。受气候变异和草原退化等因素的影响，草原鼠虫害问题愈加突出。

2.5 依法治牧力度不够

目前，草原征占用审批制度、草畜平衡制度、基本草原保护制度、草原载畜量测定、草原有偿使用制度、草原使用权流转等制度的落实还缺少地方性配套办法，草原等级评价标准的制定工作滞后。同时，草原执法力量还很薄弱，手段落后，资金短缺，这几年破坏草原的事件时有发生，一些地方违法开垦、乱征乱占、滥采滥挖的行为比较严重，修路、采矿、城镇建设占用的草原大部分没有按草原法规严格管理。对禁牧和草畜平衡区域监管缺少手段和办法，村级草原管护员的作用还发挥的不够，落实禁牧和草畜平衡制度的长效机制还未建立。

2.6 体系建设滞后

草原资源监测、生物灾害预警与防治、生态修复和利用、执法、科研和技术推广体系不健全，装备和手段落后，基础薄弱，普遍存在人才结构配置不合理、人才队伍工作机制不完善、建设投入不足等问题。本次机构改革，国家和省级草原保护建设利用工作得到了加强，但是县以下建立的原有草原机构面临“线破网断”的局面，出现了职能划转、机构撤并后无从事草原工作技术人员的状况，应予高度关注和重视。

2.7 对草原生态重要性认识不到位

一些地方政府对草原的生态定位、生态功能的重要性认识不到位，对草原保护政策的宣传教育力度不够，重利用轻保护，重索取轻投入，尚未形成草原生态保护建设的长效机制。

2.8 对草原生态系统缺乏深入研究

目前，甘肃省草原资源本地数据仍然沿用20世纪80年代调查数据，虽然近年来进行了重新普查，但由于判定林草面积的技术标准和方法不统一，调查数据仅供内部参考。草原监测方面，研究点分散，检测基础设施和手段落后，未形成网络系统。对修路、矿山开发等对生态环境的破坏影响缺乏监测数据。草原生态和生产功能发挥的关键机制还没有彻底弄清，基础研究薄弱。草原资源和生态保护的重大技术创制缺乏突破性成果，转化率低。草原生态系统的水源涵养机理和不同生态系统之间的相关研究不够全面深入，因此，生态保护与建设的决策依据不够充分准确。

3 草原生态保护建设利用对策及建议

3.1 牢固树立生态优先的发展理念

党的十八大把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。在实现以人为本、全面、协调、可持续发展战略过程中，占全省国土面积39.4%的草原，必将为国家生态保障、食物安全和生态文明建设发挥更大的作用。因此，全省上下，尤其是地方各级部门必须进一步明确草原“生态经济兼顾、生态保护优先”的理念与功能定位，高度重视草原生态，在草原保护建设、草地利用、草地管理等方面，切实将草原生态保护、生态功能的发挥置于优先的地位，纳入国民经济和社会发展总体目标，制定严格的绩效考核制度，确保目标任务全面完成。不断完善和制定配套政策，加大政策支持和落实力度，增加草原保护资金投入，建立健全草原保护支持保障体系，巩固草原保护成效，增强草原可持续发展能力。

3.2 加强草原生态法治化建设

在全面推进依法治国的形势下，草原生态文明建设必须提高到依法治草轨道上来。目前，要依据《中华人民共和国草原法》，加强草原资源保护、草原开发利用、草类植物保护、草原旅游管理等专门性法规和标准、规范的制定和出台，强化执法手段，彻底改变无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的状况。完善基本草原保护和草原承包经营制度，按照《草原法》《甘肃省草原条例》的要求，进一步完善基本草原划定，确定并落实各项保护措施，按照“权属明确、管理规范、承包到户、长期不变”的原则，以全面承包到户、部分承包到户和联户等方式，加强“两证一合同”管理，做到草原地块、面积、合同、证书“四到户”。加强草原保护与环境监测、监管，有计划的建立一批国家级草原自然保护区，严格划定禁牧区，严格落实草畜平衡制度，开展草原生态补偿试点、草原生态保护评定考核，将草原生态文明建设全面纳入依法治草、依法治国的轨道，为生态环境建设营造良好法制环境。

3.3 健全完善草原生态保护治理体系

针对基层草原站“线断网破”问题，应积极协调各级部门，进一步充实完善服务体系，建立健全草原执法机构，改善工作条件，确保经费落实和人员到位，依法加强草原征占用管理，坚决整治破坏草原的违法行为，全面禁止在在天然草原上滥挖药材，乱搂发菜，乱樵采和乱挖金以及开矿等人为活动。加强草原生态监测预警体系、防灾物资保障体系及指挥体系等建设，提高应急反应能力。充实草原管护员队伍，加强业务技能培训，提高执法监督水平，加大对草原基础设施、草原防火、草原保护制度落实、非法占用破坏草原等的日常巡查，巩固草原生态保护成果。

3.4 加大对草原科研的支持力度

加强草原生态保护，必须依靠科技进步，提升科技支撑能力是保护草原资源和生态的关键。建议加大草原科研、教学、推广基础设施建设力度，补齐草原保护研究短板。对符合条件的草原科研活动进行支持，改善区域草原科技创新条件，加强草原科技创新支撑平台和服务体系建设，组建草原生态保护技术创新中心，完善野外科学观测研究站在草原典型领域、典型生态系统的科学布局。支持研究草原生物多样性维持与生态系统功能提升的关键机制、退化草原植被系统修复与重构的关键技术、草原信息化管理与智慧牧场建设技术、草原监测与预警关键技术、草畜平衡关键技术、草原生态补偿机制等重点项目，推动草原科技成果转移转化。建立草原科技创新的激励机制，鼓励科技人员深入草原开展技术创新，加快科技成果的转化。针对人才问题，依据现阶段草原生态现状及未来的发展方向，明确所需的人才及其结构，制定详细的人才队伍建设计划，通过各种科研项目的带动、国际交流与合作等形式，培养和造就一批草原学术带头人，引领培养草原技术科研推广高层次人才队伍，整体提升草原科学技术水平。

3.5 制定草原生态保护长效机制

一是编制《甘肃省草原生态修复治理和利用试验示范方案》，加大财政对生态功能区、水源涵养区和自然保护区的转移支付力度，指导各地开展草原生态修复治理和利用工作。建议设立草原生态示范县，开展草原生态补偿试点，在经济发展与生态保护之间寻找平衡点，进行生态补偿试验体制机制和补偿标准研究。二是建议设立生态试验生态特区。把居住在草原生态保护区核心区、缓冲区及生态退化比较严重，破坏后难以恢复的生态脆弱区设立为生态特区。对于生态特区的牧民有计划进行转产安置、定居安置、迁移安置，实施适度集中或搬迁转移。