●黄亚兰

粤港澳大湾区是指由小珠三角9市和中国香港、中国澳门两个特别行政区形成的城市群区域。2015年3月28日，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的发布正式将打造粤港澳大湾区列入国家“一带一路”规划的重点之一。[1]2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，将粤港澳大湾区建设上升为国家战略。粤港澳大湾区与世界几大著名湾区相比，有自己的特殊性，“一个国家、两种制度、三个单独关税区、三种货币制度和三个法律体系”的特点使粤港澳大湾区之间的合作面临许多现实的困难。虽开展合作已有多年，在商贸、医疗、教育、社保、旅游等领域不断拓展和深化，但是政府间合作还存在许多难题。我们要推动粤港澳大湾区建设，破解这些难题，就需要对这些难题进行分析。

一、粤港澳大湾区府际间存在利益冲突

公共选择学派认为，“经济人”的假设适用于政治市场上的非市场行为分析。区域内的各地方政府，作为地方利益的代表，要追求地方利益最大化，往往囿于局部利益对区域公共事务采取“不作为”态度，或是寄希望于“搭便车”，即不想付出治理成本，却坐享治理绩效，[2]导致发生利益冲突，其结果必然是治理失灵。粤港澳大湾区涉及3个独立税区与11个地方政府多个职能部门等多方利益主体，参与粤港澳大湾区合作的地方政府间难免存在利益冲突。如果不能很好平衡利益，合作很难维持。

（一）区域政府追求自身利益最大化

粤港澳三地涉及九市两区，每个城市都是独立的行政主体，都有独立的地方利益，关注的重点仍是自身的“一亩三分地”。如果某项合作行动对增进大湾区共同利益有利，但不利于地方个体利益，地方政府便会以自身利益为重，合作意愿很小，有可能会采取机会主义行为。粤港澳三地目前仍着眼于利益驱动的短期性、事项性的协作，并没有树立“共建、共治、共享”的区域合作理念，没有意识到通过政府间合作可以优势互补，最终达到2+9＞11共赢的效果。行业地方保护很严重，例如，中国香港传统优势服务业的医疗服务和法律服务，为了保持行业权威和地位，与内地合作一直持谨慎态度。而内地的在线支付及其衍生产品发展迅速，中国香港出于金融安全考虑，对在线支付管制较为严格。由此可见，区域各政府处于各种利益的考量，而没有进行全方位的合作。粤港澳大湾区各市对于许多区域公共问题，没有进行统筹、整体思考和顶层设计。如海水、船舶污染等区域性污染问题涉及粤港澳大湾区中的多个城市，但从来没有被作为一个湾区共同问题去处理。[3]此外，地方政府有“搭便车”心理，不愿意付出治理或服务成本却坐享收益。这都不利于粤港澳大湾区合作的有效开展。

（二）城市间无序竞争产生利益冲突

粤港澳大湾区虽然通过框架协议有了城市的总体定位，但是多中心城市下的各城市精准定位尚未明确，区域内仍然处于无序集群阶段。粤港澳大湾区有广州、深圳、中国香港和中国澳门四个核心城市，“湾区龙头之争”长期存在。城市间存在严重的同质化竞争问题，深圳、惠州、东莞、中山及珠海等由于同属于一个区域经济圈内，地理位置相近，自然要素禀赋及各地区的经济水平接近，使得市场上供需力量对比相似，也会有相似的产业结构。[4]因此，大湾区地方之间围绕产业结构淘汰与升级的矛盾冲突时常发生。如港澳与珠三角产业的发展已进入垂直和水平分工的合作与竞争并存阶段，每个城市的产业发展重点都集中在科技、金融、医疗、教育以及保险等，区域间的城市规划同质性明显，产业、人才以及资金在“九市二区”间被多重争夺，城市彼此间矛盾加剧不利于互动发展。[5]此外，湾区内邻近有发展差距的城市之间也会面临较强的竞争，较低等级的城市想通过竞争提升一个等级，或是从等级高的地区城市那里争夺资源，而较高级别的地方政府为了维持目前现状而继续以优势的城市等级在全球范围内配置资源，彼此间会展开激烈的竞争。[6]

（三）区域政府合作利益均衡难

在粤港澳大湾区合作中，政府间开展商贸合作、环境治理、基础设施的建设等领域合作存在利益难以均衡的问题。粤港澳大湾区共同利益是各个地方政府成员共同合作努力的结果，但是由于合作涉及多个城市的多层面，各个地方政府在合作中支付的成本难以计算清楚，合作产生的具体区域利益又无法计算，因此很难公平合理地分配合作收益。如果存在有些地方“付出多，收益少”的情况，那么这些地方政府会丧失继续参与合作的积极性，最终导致合作失败。从粤港澳整体发展而言，不仅是经济层面的放开和发展，重点也促进区域内的基础设施、产业布局、城乡规划、公共服务以及环境保护的对接，建设完整的公共服务体系、构建开放的市场体系以及布局区域产业分工，促进和整合区域协同发展并构建城市群发展新格局。而在此建设中，每个城市的发展水平是不同的，所付出的成本和获得的收益也相同，而粤港澳大湾区整体的经济收益很难在各个城市之间合理分配。

“一国两制”对港澳稳定与发展起到了极大的保护作用，但也造成了三地城市主体地位的不对等和区域利益的竞争。粤港澳大湾区政府合作还存在局部利益与整体利益、短期利益与长期利益之间的矛盾等问题。这种复杂的利益竞争关系使政府合作往往以自身效用的最大化作为行为取向，置区域整体利益于不顾。[7]

二、粤港澳大湾区三地立法协调困难

“一个国家、两种制度、三个关税区、三个法律体系”是粤港澳大湾区的特点，三地立法协调困难是阻碍粤港澳大湾区三地合作的重要问题。

（一）区域合作法律法规不完善

目前，中国的跨区域合作缺乏法律依据与保障，法律对涉及地方政府之间合作的规定与条例非常少，这也是限制粤港澳大湾区府际合作的重要因素之一。现有法律框架对区域合作明确规定很少，对于区域经济、社会、环境等的冲突更多采用非法律的行政手段。[8]中国缺少协调府际关系合作国家层面专门的法律，虽然国家重视粤港澳大湾区建设，将其提升到了国家战略层面，但是对于如何协调粤港澳大湾区区域整体发展还没有专门的法律依据。对于在跨区域合作方面的法律法规的制定还是一片空白，尤其是惩罚性的条款，这对于防范合作中的机会主义行为，减少交易成本，使地方政府间合作有权威法律保障和依据，促进城市个体理性与集体理性相容十分重要。没有完善的法律保护，粤港澳大湾区协商达成的区域性事务安排的权威性和约束性得不到法律体系的保护，执行力就会大打折扣。

（二）粤港澳三地立法难以协调

法律制度的不协调，是阻碍粤港澳大湾区长期合作的重要因素之一。由于粤港澳分属不同法域，存在地方立法不统一、不协调，甚至相冲突的问题，大到法治理念、法律文化、法律法规、诉讼程序，小到日常的个人出行、就业等[9]方面都存在差异。虽然港澳回归以来三地在人才交流、跨境法律服务、司法协助等方面取得了许多成就，但大湾区三地法律法规本身存在差异，[10]缺少区域层面的政府联合立法，协调起来存在很大困难，需要得到国家的授权才能执行。中国香港和中国澳门不同于内地的法律制度和法律传统，许多事项的法律规定不同于内地，容易造成地方政府在执法上的困难和冲突。如根据大陆现有税法，税收征管服务对接方面，在内地停留183天以上，须按照内地标准征收个人所得税，这造成了对港澳科研人员双重征税的问题。[11]内地对港澳投资者的市场准入限制及因CEPA“大门开、小门不开”而对港澳企业或居民造成的非制度壁垒，难以达到《粤港澳大湾区规划纲要》提出的“全面对接国际高标准市场规则体系”的新目标、新要求。[12]目前而言，内地处于较低标准或内地尚未对接国际的法律规则或制度准则，包括监管标准、行业标准、执业标准等。[13]没有统一权威的立法机制来协调粤港澳三地多领域的法律冲突问题，区域内合作面临标准不统一、法律规则相冲突等现象将一直存在，这不利于粤港澳大湾区真正的走向合作，实现一体化建设的目标。

三、粤港澳大湾区府际合作机制不完善

“一般而言，政府之间合作机制能否有效运转，取决于能否建构良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作机制。”[14]粤港澳大湾区“9+2”城市构成，在“一国两制”框架下，港澳与内地在经济制度、法律体系和行政体制上存在差异。粤港澳大湾区区域范围虽相近，但城市间缺乏健全有效的合作机制，存在资源整合难度大、规则差异大、合作实施程序多、效率低等问题。而三地权力、地位不对等，使粤港澳大湾区沟通协调成本高、难度大，缺乏统领全局的合作协调机制。[15]当前粤港澳政府间合作既没有完善的法律制度环境基础，也没有配套的组织结构保障，相关协议还存在严重缺陷，合作利益难以平衡。

（一）政府合作的组织机制不完善

粤港澳大湾区的有效合作不仅要有法律制度的支持，更要有合作实施的相关组织机制进行协调。从粤港澳大湾区合作的实践来看，合作难以取得成效主要是由于组织机制不完善，主要体现在两方面：一是缺乏权威的协调机构。尽管粤港澳大湾区多年来在多方领域开展合作，签订了许多规划，构建了以联席会议为核心的合作机制，在联席会议框架下，通过建立粤港、粤澳合作小组及其下设的专责（项）小组等组织机构协调粤澳与粤港之间的合作，但是，这些管理机构的权威性受到了质疑，同时没有制度化、常态化的监督机构和反馈机构，使政府合作政策协调工作难以取得有效进展。没有权威性的组织机构，没有中央政府从顶层设计对粤港澳大湾区跨域合作进行推动，没有法律赋予的权威，大湾区合作很难达成一致，无法统一指挥，做到全局的规划和管理。二是组织执行力不够。粤港澳大湾区粤港、粤澳联席会议虽然建立多年，在许多合作领域也签订了大量的合作协议，但存在纸上谈兵的现象，一些在合作之初就已经形成共识的问题至今仍未得到有效解决，仍停留在口头契约、君子协定的层面。粤港澳三地很多共识都是基于领导人的承诺达成的，缺乏稳定性。一旦领导人更迭，一些合作就难以落到实处。更重要的是，由于目前中国实行行政契约制度，还没有法律化，存在责任条款缺失和效力不明确等问题，使协议缺乏足够的约束力。许多常设机构办公室的日常工作也只不过是信息收集和联络等。由于缺乏监督和约束机制，当区域合作遇到实质性的利益冲突时，合作成员仍会按照自己利益最大化的内在逻辑展开行动，使合作仅仅停留在理念上，协调效率低下。

（二）府际合作协议不完善

完善的政府间合作协议很大程度上可以消除合作的道德风险，推动政府合作以及有效解决争端。但是，在粤港澳大湾区已签署的合作协议中，内容不完整，很多领域，如重大基础设施、空间布局、生态环境保护、众多机场和港口、大型交通等需要统一规划协调。协议的实质性条款仍相当不足，导致协议可操作性较弱。[16]从粤港澳合作的具体进程来看，合作指导仍局限于粤澳、粤港双方，三方协调的力度小，更没有实现粤港澳三地整体对接。目前签订有WTO协议、CEPA协议、民商事司法合作方面的协议，有会议纪要、框架、倡议书等形式的文件，很多是部门的内部行为，有的甚至是相对完整的工作记录，其内容不具普遍约束力。地方政府间签订的协议也缺乏权威性。根据《立法法》的规定，地方政府间缔结的合作协定不是其规定的法律渊源，因此，即使《中华人民共和国宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予了地方政府享有政府间合作协定的缔约权，其缔约的合作协定在法律层面地位依然不明确，致使在实践中合作协议缔结主体对协议消极的不履行，也不会受到法律的制裁，使得合作流于形式，没有发挥应有的效果。此外，粤港澳大湾区对协议内容的执行上也存在问题，目前很多协调存在议而不决、决而不行的问题，已签订的协议也经常沦为“一纸空文”。

（三）政府间利益协调机制尚未建立

在粤港澳大湾区合作中，发达的中心城市广州、中国香港、中国澳门等往往凭借先发优势及要素禀赋可以获得比其他欠发达地区更多的收益，如果区域合作产生的利益不能在粤港澳大湾区整个区域进行合理的分配，那么欠发达地区就会失去合作的意愿，从而导致合作失败。并且每次合作各个城市支付的成本和收益也很难计算，如果没有完善的利益分配机制和规范的法律法规，就很难实现各自合理的利益诉求，这样合作有可能动摇，甚至可能陷入各自为政、恶性竞争的乱局。可以学习双子城的税基分享计划，将自治当局的商业和工业房地产估价的增值部分作为地方自治体的需要和人口公式按年度分配给自治体，地方对共同基金的贡献与其在分配中的获得额无关，带有明显的再分配性质，[17]让所有合作成员分享合作收益。粤港澳大湾区需要构建科学合理的利益协调发展机制，这样可以很好的平衡各个城市的利益和冲突，促进大湾区合作的有序发展。