●宋晓明

随着我国行政立法民主化的不断推进，地方行政立法中公民参与的理念不断扩大化、全面化、立体化和具体化。公民的立法程序参与权使公民参与的实践举措逐渐地从应然状态向实然状态转变。

一、地方行政立法中公民参与的必要性和现实意义

（一）公民参与地方行政立法有助于推进地方行政立法的民主化

公民参与是公民自己能够广泛参与到地方行政立法过程中发表意见和维护自身权利的过程，这在一定程度上可以有效弥补民主性的缺失。地方行政立法中的公民参与机制可以保障公民通过合理的程序参与到地方行政立法中，表达公民的想法，更重要的是还可以使地方行政立法过程透明化，从而有效的监督地方行政立法活动，避免法律异化现象的出现。因此，公民参与地方行政立法往往更能体现地方行政立法的民主性。

（二）公民参与地方行政立法有助于提高地方行政立法的质量

地方行政立法的程序决定着地方行政立法的质量，而地方行政立法的质量又决定着地方依法行政的质量。地方行政立法中公民广泛参与，增强了地方行政立法的科学性，使得地方行政立法机关制定出的法规和规章被人们所接受，从而有利于执法的顺畅。

（三）公民参与地方行政立法有助于增强公民的权利意识

公民参与地方行政立法可以保障公民权利的行使。当今社会，公民权利意识影响着国家法治的发展，国家法治的发展水平总是与公民权利意识的发展水平相对应的。公民参与地方行政立法强调的是各种利益之间直接的沟通，突出了行政机关对公民想法的充分尊重；是公民通过正当程序形成加入利益格局的过程，也是公民实现权益自我保护的过程，可以使得公民的观念从“政府为民立法”向“民为民立法”转变，使公民可以真正行使权利。公民参与到地方行政立法的过程也是普法的过程，结果必然是公民权利意识有所提升，从而地方行政立法中的公民参与机制增强了公民的权利意识。

（四）公民参与地方行政立法有助于促进和谐社会的构建

地方行政立法中的公民参与体现了在地方行政立法中对社会多元主体利益的平衡与兼顾，对行政公权力进行监督和制约，从而充分保障公民的参与度，增强社会凝聚力，促进社会各主体之间的协调发展，使得公民清楚的了解法规、规章的内容，减少对地方行政立法的抵触情绪，并自觉地遵守法律法规，有助于公民真正成为和谐社会构建的核心力量

二、公民参与地方行政立法实践的现状

在依法治国、建设社会主义法治国家的新的社会历史时期，在我国地方行政立法发展的进程中，地方政府在相关立法的制度方面和参与的实践层面都已经有了一定程度的发展，地方行政立法中公民参与机制开始逐步向着民主化、公开式的模式转变。公民通过座谈会、论证会、听证会和互联网途径参与到地方行政立法的实践当中。但结合我国地方行政立法中的公民参与实践，我国地方行政立法中公民参与机制仍存在不足之处，主要体现在以下几个方面。

（一）地方行政立法动议权的缺乏

所谓地方行政立法公民参与的动议权是指对某项地方行政立法，公民享有建议或者请求权，它贯穿于地方行政立法的整个过程，它的内容公民参与到地方行政立法中的整个过程，可以对相关地方行政立法的制定、修改、废止提出看法。一个完整的地方行政立法的出台，按照国务院颁布的《行政法规制定程序条例》的相关规定，应该是立项、起草和审查的各个阶段公民都能够有效的参与到其中。但是我国现行地方行政立法的公民参与阶段大多集中于“法律草案”的起草过程中。而公民没有途径进行“法律草案”的立法动议这一关键程序。只有地方行政机关有权申请立项，除此之外的所有公民均不享有提出地方行政立法议案的权利。公民不仅在立项过程中无权参与地方行政立法，而且对于立法程序也完全不享受启动权。因此，在地方行政立法的立项阶段，公民难以发挥作用。虽然在地方行政立法的起草和审查阶段，公民对地方行政立法是享有参与权的。然而，仔细推敲《行政法规制定程序条例》后可以发现，公民的参与权也受到了一定程度的限制，条例中采用了“重大疑难问题”“直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益”等词语，这种具有收缩性的规定在一定程度上又限制了公民仅有的参与权。因此，在地方行政立法中，公民缺乏对于地方行政立法的动议权。

（二）地方行政立法中公民参与范围的单一化

公民和专家不享有对地方政府规章提出申请制定、修改和废除的权利。公民除在地方行政立法的起草和审查这两个阶段享有参与权外，针对其他环节并没有赋予公民参与权。立项作为地方行政立法中第一个而且是相当重要的环节，公民就被相关法规排除在外了，这显然大大的降低了地方行政立法中的民主性。然而，在起草和审议公民可以参与的两个环节，又做出了如此多的限制，这也难以使得公民参与能够发挥很好的作用。因此，地方行政立法动议权主体中的公民参与范围较为局限。

（三）地方行政立法中公民参与的程序性规定较为抽象

在实体方面，宪法已经对公民参与地方行政立法的权利做出了明确的规定，然而，在程序方面却没有与之相对应的程序法来保障。关于地方行政立法中公民参与的程序性规定较为笼统和抽象。程序性规定中语言的模糊性和任意性，直接导致实体法中所保障的权利在实践的过程中难以达到切实可行的效果。从而，宪法中规定的公民参与地方行政立法的权利不能得到很好的保护。

（四）地方行政立法中公民参与的权利保障机制较为缺乏

法的核心内容是权利与义务，在理想模式下，即便是“法律”对地方行政立法中公民参与的权利、程序性规定、地方行政机关的义务等内容都有明确的规定，但是，在缺乏完善的权利保障机制的情况下，权利仍处在应然的状态，而无法向实然转化。

我国目前的现状是地方行政立法机关享有自由裁量权和无需对公民在实践中参与地方行政立法的权利缺失承担责任。此现状致使公民参与地方行政立法的权利仅仅是一种形式，而没有实质性的保障，从而这种公民参与权利处于一种不确定的状态，很多关于公民参与的强制性的规定形同虚设。在目前缺乏对地方行政机关自由裁量权的约束和归责机制的情况下，行政机关对自由裁量权的滥用必然导致公民参与权的侵害，如果没有完善的保障机制予以救济，公民在行政机关立法的过程中就会被边缘化。

三、地方行政立法中公民参与的完善

综合分析我国地方行政立法中公民参与机制滞后的现状，导致出现诸多问题的原因主要来源于思想意识、法律制度设计、公民参与能力的有限性这几个方面的原因。面对公民对地方行政立法参与的诉求越来越强烈，针对存在的问题，结合现状，从以下几方面来完善我国地方行政立法中公民参与机制。

（一）完善地方行政立法动议制度、赋予并明确公民在地方行政立法中的动议权和权限范围、明确公民在地方行政立法动议权行使中的形式要件

为了能够更好地调动公民参与的积极性；能够更好地保障公民的合法权益；能够使地方行政立法更好地满足社会需求，需要赋予地方行政立法中行政相对人动议权。建立地方行政立法动议权，要在立法上规定除地方行政立法机关外，公民有向地方行政立法机关提出制定地方政府规章的动议权，使得公民在地方行政立法的立项、起草和审查方面均享有动议权。

值得注意的是，公民的立法动议权与地方行政立法中行政机关的主导权并不是对立冲突的，行政机关可以统筹考虑，对于合理与不合理的建议分别做出决定：对于合理的建议积极借鉴；对于不合理的建议，批判吸收，答复说明。答复说明环节是非常重要的，原因在于它可以使政府与相对人之间及时进行沟通，使公民保持参政议政的热情，继而在公民面前形成一个拥有良好群众基础的政府形象。

（二）提高关于地方行政立法公民参与法律文件的效力层级

目前，我国关于地方行政立法的程序主要规定在《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》中，这两个条例属于行政法规。《立法法》关于地方行政立法程序的规定并不够完善。与实体控制相比，程序控制具有功能上的独特性。国外关于地方行政立法程序的规定往往在立法层面有所体现。如：美国、韩国、葡萄牙等国家的地方行政立法程序往往规定于议会制定的行政程序法典之中。而我国在立法层级上缺少对地方行政立法程序在法律层级上进行规定。因此，提高地方行政立法公民参与法律文件的效力层级，在法律层面对其进行规定迫在眉睫。应该在《立法法》中明确规定地方行政立法的程序，在《立法法》即法律层面确保公民有效的参与权，使得公民参与地方行政立法能够从法律层面得到保障，这样有利于地方行政立法中公民参与机制的建立与完善。

（三）完善地方行政立法公开制度

公民参与地方行政立法是以地方行政立法公开为前提的，与远期反馈模式相比，地方行政立法公开制度具有先进性和人性化的优势，更能彰显出社会的民主化。当今，地方行政立法的发展趋势是民主化立法，因此，为了保障公民对地方行政立法的知情权，应对地方行政立法程序做出专门而详细具体的规定，使地方行政立法的过程中能够有广大公民的参与，使得广大人民群众能够更好的监督地方行政立法机关的立法活动。在一定程度上，政府信息的公开直接影响并决定着公民对地方行政立法行为的了解与参与。因此，公民对地方行政立法情况的了解与地方行政立法中的公民实际参与是成正比的。

（四）完善地方行政立法听证制度

为了使地方行政立法汇集采纳更多的群众意见，使公民更积极地参与地方行政立法，应不断努力丰富扩大公民参与的内容、方式和范围。对于一般的地方行政立法，可以采取灵活、非正式听证的方式或混合程序，如书信、电子邮件、新闻舆论等，使听证和公开征求意见两种形式结合起来。多样化的公民参与形式是为了使公民积极负责地参与到听证中，达到民主立法的效果。

（五）完善地方行政立法中公民参与的监督、救济制度

根据“有权利必有救济，有责任必有监督”原则，要通过细化地方人大对地方行政立法的监督机制、建立地方行政立法机关内部纠错机制等方式完善地方行政立法中公民参与的监督机制，通过明确申诉主体、申诉的受理机关、公民申诉的形式、申诉结果等方面完善申诉制度来进步一完善地方行政立法中公民参与的救济制度。