习近平在党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。改革开放四十年来，经济建设、政治改革、社会发展、文化构建和价值塑造取得长足进步，中国成为了世界第二大经济体，我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。尤其在西部民族地区，这种不平衡不充分表现更加突出，面临挑战更多，作为治理体系末端的县乡政府社会治理能力提升刻不容缓。

一、正确认识社会主要矛盾变化规律是提升社会治理能力的前提

社会治理作为一个有多重边界的概念，初步可以界定为以实现和维护人民权益为核心，以发挥多元治理主体的作用为手段，针对国家治理当中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会有序发展的过程。[1]十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将社会治理体制创新明确界定为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面，十九大报告明确提出了要打造共建共治共享的社会治理格局，运用社会化、法治化、智能化、专业化手段，为未来社会治理提供了战略性指导。我国民族自治地方占国土面积的64%，少数民族人口1.1亿，占全国总人口的8.49%，习近平总书记把民族地区精准概述为是资源富集区、水系源头区、生态屏障区、文化特色区、边疆地区、贫困地区，自《民族区域自治法》实施以后，特别是改革开放以来，经济、政治、文化、社会和生态文明建设取得了全方位、开创性的成就，发生了深层次、根本性的变革。内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏经济总量由1984年的680.95亿元增加到64772.01亿元，按可比价格计算增长了17倍，年均增长10.7%；地方公共财政预算收入由63.50亿元增加到8436.12亿元，增长了132倍，年均增长18.4%，均显著高于全国平均水平。与此同时，基础设施明显改善，全社会固定资产投资由184.49亿元增加到57077.81亿元，增长了308倍；群众生活今非昔比，城镇居民人均可支配收入由585元增加到22699元，增长了38倍；农牧民人均纯收人由299元增加到6579元，增长了21倍；文化、教育、科技、医疗、卫生、广播、影视、体育等社会事业全面发展。特别是党的十八大以来，是民族地区发展最快、变化最大、各民族群众得实惠最多的时期。但是，也必须看到，我国近60%的少数民族人口生活在边疆地区，自然条件差、发展起点低、城乡差距大。民族地区不仅是不发达地区、欠发达地区、发展最不充分的地区，地区之间发展也很不平衡。另外，“三股势力”甚嚣尘上，各种矛盾互相交织，民族地区基层政府治理能力面临比其他地区更多的挑战。恩格斯说过，一个聪明的民族，从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多，同时也孕育了一些社会不稳定因素，群体性突发事件此起彼伏，越来越引发政府和公众关注和担忧，成为牽一发而动全身的重大社会问题，尤其是民族地区的群体性突发事件愈加敏感复杂，需要基层政府第一时间果断处理、审慎对待、妥善解决。中南民族大学吴开松教授的专著《民族地区基层政府对应群体性突发事件能力研究》[2]，基于国家治理体系和治理能力现代化的视角，把握社会主要矛盾变化规律，从民族地区基层政府应对群体性突发事件存在的问题出发，站在社会治理的高度，系统而全面地阐述了民族地区基层政府应对群体性突发事件的能力体系及其构建：这一体系包括风险识别与控制能力、危机预警能力、网络舆情应对能力、媒体应对能力、依法处置能力和学习创新能力。该书研究视角独特，问题意识明确，逻辑结构清晰，是一部研究群体性突发事件应对能力的佳作。社会主要矛盾的变化，要求政府转变传统的社会管理观念，切实站在人民对美好生活需求的高度，认清人民群众不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。从而调整工作思路，更新工作方法，尊重基层人民群众的首创精神，广泛调动人民群众积极参与的政治热情，有事好商量，众人的事情由众人商量，民主决策，科学决策，化解各种社会矛盾。

二、有效把握民族地区群体性突发事件特殊行政环境是关键

冰冻三尺非一日之寒，民族地区很多群体性突发事件的看似偶然，实则必然。由于其历史、政治、经济、社会、文化、地域等因素的特殊性，经济社会发展与内地差距较大，贫困问题更突出，加之“三股势力”作祟，民族地区在现代化、市场化、城镇化、全球化并行过程中存在的发展问题、民生问题、贫困问题、生态问题、民族问题和宗教问题交织在一起，是历届政府都无法回避且必须面对的重大问题，特别是在经济全球化和政治多极化背景下，境内境外、历史现实、先进落后多重力量驱动之下，群体性突发事件爆发的可能性大、破坏性强。尤其是境外势力把经济发展问题与民族问题故意混淆，唯恐天下不乱，给社会稳定买下定时炸弹。[3]吴开松在书中详细分析了引发民族地区群体性突发事件的原因复杂多样、表现形式多元、影响极其恶劣多维。民族地区由于民族成分、宗教信仰、风俗习惯和传统文化的不同，群体性突发事件往往夹杂着各种敏感复杂因素，有其内在的特殊性。社会转型过程中的利益矛盾和冲突、领导的群众观点淡漠导致政府应对行为失范、人民群众合法维权的法治观念淡薄、基层党组织涣散以及政权建设薄弱、部分新兴媒体不负责任的推波助澜、民族风俗习惯和宗教信仰不被理解、境外敌对势力的煽动和介入等都是引发民族地区群体性突发事件的可能原因。民族地区群体性突发事件在严重破坏正常社会秩序的同时，动摇原有社会规范和价值观念，造成基层社会恐慌和心理伤害、安全感极度缺乏、人际关系异化，颠覆政府形象、影响国家认同。要求基层政府官员要有高度的政治敏感性，要站在国家安全的高度认识群体性突发事件，把包含宗教政策在内的各项政策吃透吃准。

三、增强应对群体性突发事件能力的系统性

对民族地区基层政府应对群体性突发事件能力的界定。本书将群体性突发事件应对能力界定为包括风险识别和控制、危机预警、网络舆情应对、媒体应对、依法处置和学习创新能力在内的一个相对完整、逻辑连贯的能力体系，涵盖群体性突发事件事前、事中、事后全部流程，就民族地区而言，各种能力构建都有其内在特殊性。民族地区群体性突发事件的应对对于民族地区基层政府行政能力是一种考验，也是衡量民族地区基层政府执政能力的重要维度。民族地区基层政府面对群体性突发事件一旦出现应对失误，将会进一步引起民众的不满和对抗，影响矛盾纠纷的解决，导致事态扩大、升级，以至危及民族地区社会和谐稳定。从问题出发，吴开松从群体性突发事件的三个演化阶段进行分析，分别指出了酝酿萌芽阶段表现为危机意识缺乏、预警能力薄弱、合理诉求表达不够，持续爆发阶段表现为指挥协调不够、定性决策不足、现场处置不力、社会动员缺乏，恢复善后阶段表现为恢复工作欠妥甚至缺失、总结评估低效且流于形式。对于风险识别与控制能力，民族地区基层政府要采取风险摸底调查、重点对象监控、重大决策评估和舆情信息监测等基本方法，做好风险感知、风险分析、风险定级和风险处置。对于危机预警能力，民族地区基层政府要成立专门的危机预警组织机构、合理编制危机预警预案、优化危机预警信息管理机制、处置机制和保障机制，以最大限度控制群体性突发事件的处理成本。对于网络舆情应对能力，民族地区基层政府要着手建立舆情监测系统，以有效方式引导网络舆情，以权威发声方式抢占舆论话语权，疏导不满情绪，打击网络谣言，净化舆论空间。对于媒体应对能力，民族地区基层政府要提升自身工作人员的新闻素养，处理好舆论监督和舆论引导的关系，积极参与媒体议程设置。对于依法处置能力，民族地区基层政府要以事实为依据、以法律为准绳，依法应对、依法决策、依法处置、依法问责。对于学习创新能力，民族地区基层政府推进学习型组织建设，深刻反思政府群体性突发事件应对能力的不足，深入总结群体性突发事件应急处置的经验教训。

四、法治思维是确保政府公信力的重要手段

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，认为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。要用法治思维和法治方式解决问题，法治思维也是社会治理的要旨所在。当前民族地区群体性突发事件时有发生，扰乱正常生产生活秩序，甚至危及人民群众生命财产安全，原因是多方面的，但追根溯源就是各种社会矛盾长期积累所致。从执政者角度看，群体性突发事件此起彼伏暴露了地方政权的执政能力危机。法乃公器，公则生威，执政能力危机的核心就是政府法治危机。各种煽动、催化、引发群体性突发事件的滥用警力、暴力强拆、非法征地、野蛮执法、官民冲突等现象，就是政府法治危机的具体体现。提高民族地区基层政府依法处置群体性突发事件能力的主要举措有：依法建立快速反应机制，包括明确突发事件性质后迅速上报，依法启动应急预案发布权威信息，主要领导赶赴现场迅速应对决策指挥等；完善应对处置组织体系，包括建立统一领导、集中决策的指挥机构，建立综合协调机构、完善协调联动机制等；推进决策法治化建设，包括优化决策程序，健全法治思维，实行决策问责等；规范现场控制机制，包括人员疏散、隔离现场、控制舆论等；健全善后处置机制，包括调查回访、区别处置、行政问责等。

总之，《民族地区基层政府应对群体性突发事件能力研究》一书，吸收了前人的研究成果和实践经验，以社会治理路径探析了民族地区基层政府应对群体性突发事件的能力体系构建，阐释了民族地区群体性突发事件的深层次原因和内在特殊性，并从理论和现实层面提出了民族地区基层政府应对群体性突发事件能力构建的对策建议，不仅弥补了学界对这一领域系统研究的不足，而且对民族地区地方政府公共政策制定具有指导价值。

參考文献：

[1]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014，（02）.

[2]吴开松.民族地区基层政府对应群体性突发事件能力研究[M].人民出版社，2018.

[3]刘建华.边疆民族地区网络舆情传播中的民族因素论析[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2015，（02）.

（作者简介：徐顽强，华中科技大学教授，博士生导师，主要研究方向为社会治理。）