李泽霖

(三峡大学法学与公共管理学院，湖北 宜昌 443000)

一、邻避问题的特点及原因分析

“邻避”来源于欧美国家的城市化进程中产生的社会冲突，居民反对在其附近建设具有负外部性的公共设施，他们反对的诉求通常是“不要建在我家后院”(Not inMy Backyard)，简称为NIMBY。NIMBY也就逐渐成为了“邻避”的代名词。

(一)邻避问题的定义

邻避问题是因政府兴建某类公共服务设施而引起的各种抵制和抗议，民众因担心如垃圾场、发电厂等设施对身体健康、居住环境等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，采取强烈、坚决、情绪化的反对或抗争行为。

(二)邻避问题产生原因

邻避问题的产生是多种因素综合作用的结果，包括居民对政府的不信任和不平衡的心理恐等内因以及环保意识的提升和冲突解决机制的欠缺等外因，具体来看包括以下几方面：

1.公民对生存环境权益的维护

随着国家经济的发展和公众环保意识的增强，公民对生存环境权益日益重视，如干净的空气、清洁的水源优美的景观等，部分公共服务设施的兴建可能会对周边居住环境造成破坏、影响健康，因而遭到公众的抵制。

2.民众和专家对风险认知的不同

民众更多的是从切身体验认知，专家更多是从技术角度评价，比如专家认为经过处理的垃圾焚烧是可以接受的风险，而民众却认为是不能忍受的。由于政府主要倚重于专家的评价结论，如果缺乏完善的沟通机制，民众对评价结论的不认可就会导致对专家的不信任，从而抵制邻避设施的建设。

3.公民权益在决策中未受到重视

随着公民维权意识的不断增强，对事关自身权益的政策也越发敏感，有时候公民诉求的焦点不在于未得到合理的补偿，而在于政府在决策中只重视专家意见而忽视公民意愿，只重视经济效益而忽视公众权益，损害了公民在决策中的知情权和参与权，导致公众对政府决策的合法性产生质疑，从而失去了对政府的信任，增强了产生邻避冲突的可能性。

二、具体邻避问题产生机制剖析

垃圾处理厂作为公共服务设施是现代宜居城市的重要保障，但是随着城乡垃圾处理量的日益增长，我国大部分城市均面临着垃圾围城的窘境。对于湖北省仙桃市来说也面临着相同的问题—全市每天产生生活垃圾800多吨，春节高峰期达1200吨，而唯一的生活垃圾填埋场严重超负荷运行。为了解决问题，仙桃市政府引进盈峰环境科技集团合作兴建生活垃圾焚烧发电厂，随着工程建设的推进，“邻避问题”也不期而至。

(一)事件发生过程

2016年6月21日，陆续有人在仙桃本地论坛、微信群、朋友圈发布关于“仙桃要建垃圾焚烧厂”的消息，引发舆论关注；24日开始，舆情逐步升温，纷纷有人在微信群、朋友圈发起行动抵制倡议；25日，部分群众走上街头，抵制仙桃市生活垃圾焚烧发电站项目工程，舆情持续发酵。6月27日，仙桃市市长通过视频对全市人民承诺已经停止该项目。该事件导致正在建设的仙桃垃圾焚烧发电厂停工，一度成为舆论焦点。事件发生近一年后，2017年5月3日，在群众支持率高达99%的情况下，仙桃垃圾焚烧发电项目作为该市“一号工程”，在原址重新启动建设并投入使用。

(二)垃圾处理项目邻避因素分析

通过分析，该邻避冲突的产生主要有以下因素：一是民众缺乏垃圾焚烧的知识普及，对风险的评判和专家之间存在很大差距。二是政府对垃圾焚烧项目的地方经济带动作用更为看重，而忽视了公众在决策中的知情权和参与权，没有建立有效的沟通机制。三是利益相关者各自存在不同的愿景，缺乏有效的利益协调机制。具体分析如下：

1.邻避冲突的关系分析

从政府层面上来看，垃圾焚烧发电有着极强的迫切性，因为在目前生活垃圾处理方式中填埋和堆肥占地多且易造成二次污染，而焚烧发电相较之下拥有极大的优势。从社会层面上来看，越来越多的公民开始意识到垃圾焚烧会产生毒素，同时也知道在全世界范围内对垃圾焚烧也存在较大争议。因此，在公众对政府出具的环境评估报告准确性存疑的情况下，公众反对在居住地附近兴建垃圾焚烧项目是保护自身权益的必然选择。

2.邻避冲突的博弈分析

一是政府与公众之间的博弈关系，目前的垃圾处理方式主要在某一地点集中处理所有人产生的垃圾，这实际上是把垃圾对公众造成的危害集中到了某一区域的居民身上，造成这一区域居民付出的代价与受益的不对称，本质上是牺牲少数人的利益换取大多数人的环境收益。当成本与收益的脱节超出了当地居民的忍受极限时，针对垃圾处理场的社会冲突就不可避免。因此，对利益受损居民的补偿便成为垃圾处理场建设过程中政府与当地民众博弈的关键。

二是公众与企业之间的博弈关系，垃圾处理设施的建设不仅涉及当地民众的切身利益，而且涉及到民众在垃圾处理厂建设后的搬迁安置和谋生问题。因此，垃圾处理场建设补偿以及搬迁安置补偿便成为企业与公众博弈的关键。

三是政府与企业之间的博弈关系，政府通过在郊区建设垃圾处理场可以获得丰厚的财政收入，并且可以解决城市发展中一系列的社会、经济问题。而政策与市场之间的矛盾、成本与效益之间的均衡便成为中政府与企业博弈的关键。

仙桃市委、市政府在垃圾焚烧发电项目停工后，及时总结教训，加强与群众沟通协商，充分尊重群众诉求、关照群众利益，从而推动了项目重启，这无疑是亡羊补牢的明智之举。坚持以人民为中心的发展理念，让公共决策充分体现民意，这是仙桃垃圾焚烧发电项目能够原址重启的重要启示。

三、邻避问题解决对策分析

邻避问题的产生有其制度化和非制度化的因素，因此解决邻避问题应重点解决公共利益界定、利益保护和程序等关键问题。解决此类问题的一般思路是：在群体性事件发生的爆发阶段，通过媒体引导好公众的情绪，统一舆论基调，完善信息公开机制；对于公众参与决策的权利要给予保证；在群体性事件发生后的善后阶段，需要立即对事件进行评估并总结经验教训；同时需要逐步建立制度保障，建立并完善相关法律法规。具体解决对策分析如下：

(一)合作博弈以达到各方共赢

政府和公众在处理邻避冲突的过程中应积极采用合作博弈方法以达到共赢的局面，即在保障公共利益的同时寻找满足公众利益的可行性方案，从而有利于在实现公共利益的前提下保障各方的最大利益。

(二)合理补偿以提高补偿满意度

在风险最小情况下寻求有效的补偿机制，促进成本分担和收益分享，减轻民众对邻避设施的不满。一是在垃圾处理设施运行过程中，应建立和完善对垃圾处理地居民的环境补偿机制。二是政府应建立沟通机制与公众形成良好的互动并争取他们的信任，使公众明白在邻避设施的建设问题上双方是合作关系而非被迫执行。三是通过媒体向当地民众表明公共设施存在的必要性、重要性和长远利益。

(三)公众参与以降低冲突可能性

在邻避问题中，信任差距是造成冲突的重要原因之一，在邻避设施建设过程中，公众对项目本身、专家意见及地方政府的不信任导致广泛质疑，产生上述问题的根源在于公众参与度在地方政府的日常决策中严重不足，因此以基层民众为主体的公众参与是解决邻避问题的核心。

1.搭建交流平台，加强信息沟通

在邻避问题中，公众关心的是个人利益，政府关心的是公共利益，企业关心的是公司利益，应进行信息交流的平台并完善沟通渠道。

2.加强培训教育，提高参与能力

政府在专业知识上应建立与公众之间的共享机制，打破知识垄断，只有放弃专家评价、政府决策的片面想法，才能用更公开的、更民主的方式来进行公共服务设施建设的决策，而公众的参与需要相应的知识和技能，而对公众进行培训教育是提高公众参与水平和能力的重要途径。

3.完善法律约束，建立制度保障

公众参与最终要落实到法律制度的层面，一方面应以法律的形式保障公民的参与权和表达权等。另一方面应以法律的形式确定公众参与的具体内容，包括公众参与的具体程序、方式、内容及方法等。

总的来看，地方政府在邻避设施的规划中要积极借鉴和采用公众参与决策的模式，对公众进行教育培训，提升公众参与能力，建立有效的民意表达机制，如信息公开、问卷调查、民意访谈以及召开听证会等方式来加强社会公众、专家学者、建设企业和地方政府之间的信息沟通和交流，把邻避设施相关信息及时告知民众，由公众参与决策设施该不该建设以及如何建设。同时完善法律制度，以制度约束建立公众参与制度，以制度的约束力避免可能发生的矛盾和冲突，降低邻避问题产生的可能性。

表1 湖北省仙桃市邻避冲突重要事件表