边勇

关键词：淮河;水生态建设;现状;人水和谐共生

中图分类号：F127 文献标识码：A

收录日期：2018年12月16日

推进生态文明、建设美丽中国，是实现中华民族永续发展，关系民生福祉的长远大计。淮河流域地处中国东部，介于长江和黄河两流域之间，流经河南、湖北、安徽、江苏四省，全长约1，000公里，是中国的七大流域之一。新时代，建设美丽淮河，推进淮河生态文明建设，是建设美丽中国、实现可持续发展的必然要求，是满足人民群众对美好生活需要的必然选择。

一、淮河流域水生态建设现状

过去，淮河流域山清水秀。“江淮熟、天下足”、“走千走万、不如淮河两岸”。20世纪80年代后，随着淮河流域周边经济的快速发展和城市化进程的加快，水体污染日趋严重，全流域特大污染事件和支流的污染事件层出不穷，充分说明了推进淮河流域环境治理、加强生态系统保护的重要性、复杂性和长期性。

党中央国务院高度重视治淮工作，将治理淮河污染列为治理“三河”、“三湖”之首。特别是近年来，采取了很多政策措施，如2016年10月11日习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议通过全面推行河长制，2018年国务院通过淮河生态经济带发展规划等，全面推进淮河流域生态文明建设，改善淮河流域生态环境。沿淮各省也相应采取了结构调整、污水处理厂建设、工业污染防治等一系列措施，取得了显著成效。在经济快速增长的情况下，淮河流域排污总量仍有所下降，水质有了一定程度的改善，过去高速污染的趋势得到初步遏制。同时，我们也应清醒地看到，虽然治淮工作取得了初步成效，但仍然无法满足党和政府环境治理的目标要求和人民群众对优美生态环境的需要。随着沿淮各省经济的快速发展，人口的持续增加，城市化进程的不断加快，淮河治理的形势也越来越严峻。

二、淮河流域水生态建设存在的问题

新时代，面对日趋紧迫的治淮任务，及时梳理淮河生态文明建设中仍然存在的突出问题对于进一步推进生态文明建设，建设美丽淮河尤为重要。

（一）绿色发展理念未得到全面贯彻。淮河流域流经区域基本上仍处于经济欠发达地区，一些地方政府和企业“重经济发展，轻环境保护”的观念仍在一定程度上存在，以牺牲环境、浪费资源为代价换取GDP增长的现象尚未得到根本扭轉;一些地方对治淮工程不重视，对治淮的基础设施建设不积极，一些企业为降低成本，不愿投入治污设施，即使建成后也难以保证正常运转，不能发挥其应有的效益;个别地区甚至存在地方保护主义，对违法现象听之任之，对执法监督进行种种阻挠;尊重自然、保护自然，人与自然和谐共生的理念尚未完全树立。

（二）治淮体制机制尚未完全完善。淮河流经四省40多个地（市），180多个县（市），总人口达1.65亿人。由于流经多省市，淮河治理又涉及到水利、公安、环保、国土等多个部门，客观上存在多头治理现象。全国范围的环境治理体系并未完全形成，多元化治理机制尚未最终建立，淮河生态文明建设的合力尚需完善;大部分淮河治理没有实行市场化运作，治理的效果仍有待提高;现有监管和执法机制不能适应淮河治理新形势的需要，一定范围内仍存在违法成本过低、执法成本过高的问题。

（三）治淮主体的治淮投入严重不足。在淮河污染治理中，政府和企业是治淮投入的主体。而沿淮各省国内生产总值和人均国内生产总值都低于全国平均值，尚属经济欠发达地区，治淮的资金压力较大，淮河治理计划投入和实际投入还有很大的资金缺口;全流域的治淮工程建设项目中，尚有很多项目在建，甚至还有部分项目未动工;治淮设施建设滞后;沿淮企业中资源开发型、劳动密集型企业较多，企业技术更新难度较大，治污投入普遍不足等等。所有这些均严重影响了治淮工作的正常开展。

（四）产业结构调整压力依然巨大。淮河流域工业以煤炭、电力工业及农副产品为原料的食品、轻纺工业为主，重污染行业仍然居多，工业污染仍是淮河污染的主要原因。造纸、酿造、化工、制药、印染等几个行业的经济贡献率约占全流域的1/3，而产生的COD和氨氮则占到工业排放的80%和92%，近八成的超标企业集中在这些行业。治理淮河污染，必须从根本上解决工业污染问题。未来，推动产业结构调整，实现经济转型发展任务依然艰巨。

（五）生态基流严重缺乏，水资源利用率低。生态基流就是维持河流生态系统运转的基本流量。目前，淮河流域有大小水库5，700多座，平均每50平方公里建水库1座，每条支流建水库近10座，其中大型水库36座，大小闸坝5，000多个，远远超过发达国家流域开发利用的总体程度;淮河水资源开发利用率已超过50%，远超过国际上内陆河合理开发利用程度30%的平均水平，流域内过多的闸坝建设改变了水的时空分布，导致河道基本没有生态基流，水体自净能力减弱，汛期泄洪时，闸坝上积蓄的高浓度污水集中下泄，常常引发水污染事故;淮河沿岸农田灌溉多沿用传统方式，灌溉利用系数低;工业用水重复利用率不到30%，利用效率低下、浪费严重。

三、全面推进淮河流域水生态建设的具体举措

新时代，推进淮河流域生态文明建设依然任重道远，必须全面深化生态文明体制改革，树立现代生态文明观，加大治淮执法力度，整合各种治淮资源，形成治淮合力。

（一）转变治水观念，树立人水和谐共生的现代人水观。长期以来，在处理人水关系方面，人们片面强调自己的主观能动性，强调自身征服自然、改造自然的作用，而忽略了水在自然界的主体地位，逐渐形成了以自我为中心的用水意识和价值观念，过分索取，粗放经营，超量排污，破坏环境，加剧了人与水、人与环境的矛盾，客观上也受到了水的惩罚，这在人类与淮河的关系上也得到了充分体现。在水利建设方面，人们片面强调水利为人类服务，以解决人类生存、保障人类经济社会发展为主要考量，而忽视了水环境的保护、水域生态平衡和水自身的可持续发展，客观上也造成了现今淮河流域水生态建设中存在的问题。正如党的十九大报告指出的，“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律”。

推进淮河流域水生态文明建设，必须转变用水观念，调整治水思路，树立人水和谐共生的现代人水观，要充分认识到推进淮河流域水生态建设，既要创造更多的物质财富和精神财富以满足人们日益增长的美好生活需要，又要提供更多优质生态以满足人们日益增长的优美生态环境需要，要实现人水和谐共生，共同发展。为此，在淮河流域水生态建设中，必须坚持节约优先、保护优先、可持续发展的方针，实现由传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，以水资源的可持续利用支持淮河流域经济社会的可持续发展，最终实现人水的和谐发展。

（二）转变发展理念，推进绿色发展。针对淮河流域水生态建设方面存在的问题，特别是一些地方政府和企业一定程度上存在的“重经济发展，轻环境保护”现象，必须切实转变发展理念，牢固树立生态优先、绿色发展理念，并以此为指导，形成“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的广泛共识;要切实转变领导干部的政绩观，树立“绿水青山就是金山银山”观念，把生态环境保护和修复摆在突出位置，将生态发展、环境保护等列入地方政府和领导干部政绩考核指标，纳入企业信用档案，倒逼地方政府和企业切实担负起环境保护之责;同时，加大环境保护力度，强化排污者责任，通过严惩重罚，坚决杜绝以牺牲生态环境为代价换取一时经济发展的现象。

针对淮河流域产业发展的现状，必须加快转变经济发展方式，切实做到党的十九大报告指出的“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”。正因为如此，国务院于2018年专门批复了淮河生态经济带发展规划。随后，国家发展改革委正式印发了该发展规划，其中明确指出，要“着力推进绿色发展，改善淮河流域生态环境，实施创新驱动发展战略，深化体制机制改革，构建全方位开放格局，促进区域协调发展，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，建设现代化经济体系”。为此，我们应当继续深化供给侧结构性改革，以传统产业绿色化改造为重点，实施绿色发展行动计划，引导产业合理布局和有序转移，着力优化淮河流域产业结构，推进绿色发展体制机制创新，构建绿色发展现代化经济体系，从生态优先中延伸绿色发展，在绿色发展中增加人民群众的幸福感、获得感。

（三）完善管理機制，形成治淮合力。淮河治理工作是一项复杂的系统工程，涉及到上下游、左右岸各个地区和相关部门，而水环境问题，牵涉领域众多，包含了生产、生活的各个方面。过去，由于各部门之间职能交叉与冲突、各地区之前的利益之争、地区边际间的执法真空等，在一定程度上存在工作中的推诿扯皮、执法的空白等现象，未能完全形成工作合力。

为从根本上解决该问题，党中央早在2016年就提出了要全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制。据水利部举行的全面建立河长制新闻发布会消息，截至2018年6月底，全国31个省区市已全面建立河长制。根据河长制，明确了由淮河流域各级党政主要负责人担任“河长”，负责组织领导本区域淮河的管理和保护工作。河长制的推行，最大限度地整合了各级党委政府的执行力，弥补了早先“多头治水”的不足，真正形成全社会治水的良好氛围，水利、计委、经贸、财政、金融、轻工、化工、农业、环保等部门才能真正做到各司其职，相互协作，最终形成各方密切配合，齐抓共管，有效治理淮河的工作合力。

另外，我们要看到，人人都是排污者，人人也都是治污者，必须将原有的政府单一治理主体变成政府、企业、社会组织和个人共同治理主体，构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系;必须强化环境污染联防联控和流域生态环境综合治理，加快建成淮河流域上中下游相互协调，人与自然协调共生的生态治理体系，有效构建源头控污、系统截污、全面治污三位一体的水污染治理体系;要正确处理好政府与市场的关系，既要发挥市场在生态环境建设、绿色产业发展选择中的决定性作用，又要发挥政府引导作用，确保构建生态环境保护投入的长效机制;进一步完善政府间的联合协调机制，通过联合执法、行政委托等形式，实现淮河流域行政执法的无缝对接，避免违法者利用地域管辖权问题逃避法律责任;加强教育宣传，建立公共参与机制，提高公众参与环境保护的意识，充分调动各方积极性，最终满足人民群众对美好生活的需要。

（四）加大执法力度，严格监督执法。现阶段，在人们的环保意识等还没有完全达到一定高度、相关机制体制还没有完善的情况下，加大执法力度，严格监督执法应该是调整相关利益主体利益诉求和保护生态环境之间关系的重要手段。多年来，我国已逐步建立起相对完善的水治理的法规体系，但在一些地方一定程度上还存在着有法不依、执法不严的现象，非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿、围垦、侵占水域岸线等并没有得到有效治理。因此，进一步强化执法监督，严格执法，完善生态环境监管体制尤为重要。

打好淮河流域生态环境建设这一攻坚战，必须强化党的领导，强化各项监督保障措施，确保生态环境建设各项政策措施落地生根。一要全面推行“河长制”，地方各级党政领导作为本地区淮河流域生态环境建设的第一责任人，要提高政治站位，强化政治担当;二要严格问责机制，加强监督考核，对在生态环境建设方面不作为、乱作为，生态环境建设方面问题突出的地方和部门要严肃问责;三要完善各项生态保护制度，建立完善环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等各项制度，落实生态保护红线、环境质量底线、环境保护负面清单等规定，强化信息公开和违法惩戒，坚决制止和惩处破坏生态环境行为。

加强淮河流域生态环境建设功在当代、利在千秋。我们要以习近平生态文明思想为指导，牢固树立社会主义生态文明观，形成人水和谐共生的淮河流域生态文明建设新格局，为建设宁静、和谐、美丽淮河，满足人民日益增长的优美生态环境需要而努力。