张亮亮 夏镇波 吴国清 葛笑如

摘要：苏北农村地区的“三农”工作和精准扶贫工作具有一定的典型性和示范性，特别是示范村整村脱贫的特色做法，为实施乡村振兴战略积累了一定的实践经验。调研发现，苏北地区示范村普遍坚持走党建引领、产业带动、文化强村、整体推进的整村脱贫之路，取得了显著成效;但也存在特色产业发展基础薄弱、政策资源整合力度不够、生态环境问题依然存在、生产经营方式转变滞后、贫困人口兜底保障困难、人口外流成为制约因素等主要问题。通过分析苏北农村地区扶贫开发工作的成效、主要做法和存在的问题，就实施乡村振兴战略，提出坚持建强组织，激发基层活力;坚持规划先行，注重顶层设计;堅持产业主导，夯实经济基础;坚持农业优质，突出农业地位;坚持生态优先，守住生态底线;坚持政策兜底，着力保障民生等对策建议。

关键词：苏北农村;“三农”工作;精准扶贫;乡村振兴

中图分类号： F323.8 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2019）23-0008-04

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策，是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手[1]。2018年以来，中央发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等指导性文件[2-3]，江苏省先后发布《中共江苏省委江苏省人民政府关于贯彻落实乡村振兴战略的实施意见》《江苏省乡村振兴十项重点工程实施方案（2018—2022年）》《江苏省乡村振兴战略实施规划（2018—2022年）》等一系列政策文件[4-5]。在全国大力推进实施乡村振兴战略的背景下，为了探寻可参考的现实依据和经验启示，本研究对江苏省徐州市、连云港市、盐城市、淮安市等4个地级市的7个县（区）13个乡镇（街道）16个示范村，重点围绕实施乡村振兴战略，就苏北地区示范村整村脱贫的现状进行调研。党的十八大以来，江苏坚持把“三农”工作作为重中之重，大力实施“脱贫致富奔小康工程”，推动苏北经济薄弱地区的经济社会发展面貌取得根本性变化，其“三农”工作和精准扶贫工作具有一定的典型性和示范性，为实施乡村振兴战略积累了一定的实践经验，奠定了坚实基础。从调研的总体情况看，苏北地区结合自身实际和特色，以扶贫开发为总抓手和突破口，狠抓农业发展和农村建设，努力增加政府对农业和农村投入，大力改善农村基础设施建设，坚持以工促农、以城带乡，扎实推进扶贫脱贫工作，取得了可喜的成效，探索了一批典型做法，对实施乡村振兴战略具有十分重要的启示价值。

1 苏北地区示范村整村脱贫发展的实践探索和成效

1.1 注重党建引领

农村各项事业的发展离不开党组织的战斗堡垒作用和党员干部的模范带头作用。精准扶贫在基层的有效推进主要是依靠强化党员以及党支部责任实现的[6]。调研的示范村一个共同的特征即是都有一个坚强有力的基层党组织，都有一位领导力强、群众信得过的村党组织书记。“村看村、户看户、群众看党员、党员看干部”，党建是农村发展的灵魂，通过加强农村党建工作，既突出了党组织领导核心，起到了团结、凝聚、示范、带领的作用，同时形成了工作抓手，促进了其他方方面面的工作。如江苏省徐州市潘安湖街道贾汪区马庄村通过实施“一强三带”工作法，实行党员亮身份、党员联系村民的做法，建立了“党员议事制”，制定了《村规民约》等12项规章制度，建立了自己“小立法”“小人大”“小政协”等，加强基层党建和基层民主治理，目前全村文明家庭达到548户，占全村家庭的86%;江苏省淮安市淮安区以“六强六过硬”为抓手，实施“五维评村”考核、“一正五负”党建责任清单、“三六五”打造亲民村居干部队伍等，夯实基层组织建设;江苏省灌南县面向村党组织书记举办的“党建富民·书记论坛”等，也是加强农村基层党建的典型做法。

1.2 注重产业带动

苏北地区的示范村普遍坚持走“产业富民”之路，绝大多数示范村产业基础已经形成，产业方向已经明确，产业特色已经彰显，为整体推进农村各项事业的发展提供了经济基础和重要支撑。（1）现代农业比较“红火”。坚持在土地上做文章，从耕地上要效益，在农业科技上讲创新，在经营模式上求突破。土地股份合作社、农机服务专业合作社、集体农场、农业大户等新型农业经营主体已经大量涌现，同时注重培育特色农产品和地标产品。江苏省连云港市海州区浦南镇草舍村、江浦村的高效农业项目，灌南县李集乡新民村的集体农场项目都是新型农业经营方式的成功做法和实践探索。（2）融合发展相当热闹。坚持因地制宜，宜农则农、宜工则工、宜游则游，一二三产业融合发展。马庄村坚持“旅游富民”理念，借助潘安湖湿地公园打造旅游产业的辐射带动作用，以自身独有的农民乐团、中药香包、民俗文化等资源，大力发展乡村旅游业，并结合香包加工销售、餐饮、民宿等项目，带动群众增收致富，2017年该村实现人均收入1.86万元，目前全村实现了“六通”（水通、电通、路通、有线电视通、秸秆气化通、网络宽带通）、“十有”（手中有钱、仓中有粮、水有所输、燃有所供、学有所教、老有所养、病有所医、安有所保、娱有所乐、信有所通）;盐城市盐都区郭猛镇杨侍村通过发展乡村旅游业，逐步带动发展现代农业、观光农业;盐都区潘黄街道仰徐村通过发展设施农业、休闲农业，逐步带动乡村旅游业的发展。（3）资源利用彰显特色。结合自身实际，发展特色产业。如连云港市赣榆区柘汪镇西棘荡村依托海边渔业资源，坚持发展尼龙颗粒生产和塑料制品加工产业，每年实现全村工业产值超2亿元，并通过转型升级，主动适应绿色发展要求，推动跨越发展，行业优势逐步显现。

1.3 注重文化强村

特色的农村文化是一种精神，是一面旗帜，既能丰富群众文化生活，带动乡风文明，也能占领农村思想文化阵地，实现农村以文养人的作用。苏北地区把培育特色的农村文化作为引导群众转变思想观念、提升道德修养、规范言行举止、促进邻里和谐和家庭和睦的重要抓手，也是培育全村凝聚力、向心力、归属感的重要途径。（1）利用已有的传统资源，做大做强特色文化。如贾汪区马庄村的香包文化、徐州市丰县首羡镇张后屯村的红色革命文化、丰县赵庄镇金刘寨村的汉文化、盐都区潘黄街道仰徐村的赡老文化、灌南县李集乡二圩村的农耕文化等。（2）结合自身的实际情况，创新创优特色文化。如通过组建农民艺术团、体育爱好社，定期组织各类文艺演出、农民运动会等文化艺术体育活动，举办文明家庭、好媳妇、好儿女、好公婆评选等一系列活动，引导群众在参与文化活动中自觉接受社会主义核心价值观教育。如马庄村通过“文化立村”，形成了极具特色的“马庄文化”“马庄现象”。（3）紧跟上级的政策要求，挖深挖透特色文化。如灌南县李集乡新民村深入开展省级特色田园乡村建设试点，努力打造特色产业、特色生态、特色文化，塑造田园风光、田园建筑、田园生活，建设美丽乡村、宜居乡村、活力乡村，展现“生态优、村庄美、产业特、农民富、集体强、乡风好”的特色田园乡村现实模样[7]。

1.4 注重整体推进

调研的每一个示范村都注重整体推进、均衡发展。（1）始终坚持规划领先。从苏北地区示范村发展历程和已有成效来看，最大的特点就是坚持“一张蓝图绘到底”，并且抓住发展机遇，用好发展机遇。马庄村提出“党建引领、文化立村、旅游富民”的思路，西棘荡村按照“工业强村、产业富民、全民创业”的思路，一茬接着一茬干、一代顺着一代绘，总体规划、发展思路几十年不作大的调整，才有了今天的发展成就。（2）始终坚持以点带面。各级政府注重加强工作顶层设计和统筹，从整体布局、政策措施、资金配套等方面重点打造了一批基础好、有资源、潜力大、可示范、能推广的示范村，并以此在面上逐步推广带动，整体推进。如淮安市淮安区车桥镇丰年村“一点五试”项目（土地规模化、生产集约化、产品品牌化、全程机械化、效益最大化5种模式）、灌南县经济薄弱村环境整治工程就是以点带面、整体推进的典型。（3）始终坚持分类指导。各级政府对示范村的建设始终坚持突出重点，分类指导，整体推进，促进全面提升。如二圩村重点打造农耕文化、新民村重点打造田园文化、灌南县新安镇硕项村重点打造硕项湖文化;丰县顺河镇岳庄村重点打造农牧业、张后屯村重点打造传统种植业、金刘寨村重点打造旅游业等。

2 苏北地区示范村整村脱贫发展中存在的主要问题

苏北农村地区特别是示范村发展在各级政府的大力支持下，实现了翻天覆地的变化，农民生活得到很大改善。但总结成绩的同时也要看到发展的不足和问题，特别是对照党的十九大报告提出的乡村振兴战略对“三农”工作提出的更高标准和更高要求，可以看出苏北“三农”工作还存在不少“短板”。

2.1 特色产业发展基础薄弱

苏北地区示范村建设虽然形成了各自特色的工业、农业、服务业等产业，但产业基础相对比较薄弱，发展后劲略显不足。（1）发展模式上整体落后于苏南，总体而言劳动密集型的产业偏多，按照当前高质量发展要求和市场发展规律，转型升级压力将会逐渐显现。（2）农业产业结构较为单一，特色品牌农产品和地标农产品较少，连接上下游的产业链条简单，产业集聚效应不强。（3）第三产业服务设施、服务标准、服务水平普遍偏低，服务理念和管理模式较为落后，下一步转型发展和资金投入压力大。（4）受县域经济体量偏小的影响，地区之间发展不平衡，示范村与普通村之间的差距比较大。

2.2 政策资源整合力度不够

“三农”工作的確属于各级政府工作的重中之重，在政策、资金和工作举措力度等方面不断加大投入，但在具体工作落实中还存在一些制约发展的问题。（1）上级机关涉农部门较多，在出台政策、安排资金等方面存在各自为政的现象，统筹力度和整合不够，在落实的过程中不利于政策、资金、资源的整合，不利于在工作实践中因地制宜、因村施策。（2）给予基层的自主权和灵活度不够，在资金的使用、政策的落实、结果的评估等方面，限制性因素较多，影响了基层的创造性、积极性和主动性。

2.3 生态环境问题依然存在

虽然农村人居环境整治力度逐年加大，但农村的生态环境问题似乎是个工作“盲区”。究其原因既有政策手臂延伸问题，还有经济发展的阶段性特征，还有人的观念、理念等因素。对于苏北农村地区而言，除秸秆禁烧工作外，其他方面的环保工作还没有引起足够重视。（1）农业污染问题管控相对有限，对于农业生产中的农药化肥使用、畜禽散养污染等干预不够，造成农业面源污染问题严重。（2）农村污水处理较为滞后，河塘沟渠等黑臭水体未能有效整治，严重影响农村生态环境。（3）农村垃圾处理工作不到位，依然存在垃圾焚烧、乱抛乱扔、河塘沟渠填埋等情况，影响村庄面貌和人居卫生环境。

2.4 生产经营方式转变滞后

近年来，随着农业科技进步和新型农业经营主体的不断出现，推动农业向集约化、规模化、机械化方向发展有了显著成绩。但在现有的发展阶段，苏北农村地区一家一户经营土地的情况还是占了绝大多数，还不能完全实现土地的规模化经营。耕种土地是留守老人、留守妇女的主要职业和主要经济来源。土地经营方式的转变主要表现为农业机械的广泛使用，农业生产的新技术、新品种、新模式等在现有的小农户生产经营方式下推广难度较大，经营土地的效益就很难提高，导致农民的收入同样难以提高。

2.5 贫困人口兜底保障困难

苏北农村地区的新一轮建档立卡低收入农户中，因病、因残致贫的情况占大多数。这些农户多数劳动生产能力较弱或根本不具备劳动生产能力，通过发展生产、产业带动、就业创业等途径脱贫致富的难度很大，更多须要从政策保障层面，通过低保等政策进行兜底，通过“输血”实现脱贫。苏北地区的县域经济普遍落后于苏南、苏中地区，经济体量小、财力有限，贫困人口比例高于苏南、苏中，县一级财政实现政策性兜底保障的配比能力有限，贫困人口特别是因病、因残致贫人口仅仅满足基本生活保障。

2.6 人口外流成为制约因素

研究表明，江苏省内的流动人口中约有80%来自苏北，流动人口的主体为农业户口，其中“80后”“90后”已经成为江苏省流动人口的主体[8]。苏北地区主要因为经济发展特别是县域经济发展水平较低，乡镇企业偏少，就业岗位相对有限，创业的机会和条件保障不及苏南，导致农村总人口25%左右的青壮年在苏南、杭州等地区务工或创业。青壮年人口外流带来了致富带头人缺乏、基层活力不足、年轻党员断层、党组织后继无人等一系列现实问题。同时，留守老人、留守妇女、留守儿童问题在苏北农村地区已经是普遍现象，农村“空心化”带来的农村社会管理问题压力巨大。

3 对实施乡村振兴战略的思考

江苏在实施乡村振兴战略中，苏北农村地区是主攻方向。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，结合调研情况，通过总结分析苏北地区示范村建设的成功经验和制约因素，提出在苏北农村地区实施乡村振兴战略的思考。

3.1 建强组织：乡村振兴要激发基层活力

乡村要振兴，党建是根本;苏北要发展，关键靠组织，核心在人。农村基层党组织是引领农村群众推动产业升级、促进农村群众切实增收的“领头羊”[9]。要不断规范和加强基层党建工作，让工作重心和工作资源逐渐下移，改变农村党建属于薄弱环节的客观现实，发挥好基层党组织的战斗堡垒作用，让党建引领农村各项事业发展成为常态;要加强农村“两委”班子建设和干部队伍建设，推进解决干部年龄老化、队伍后继无人等问题，注重在青壮年中发展党员，注重在大学生村官、能人大户中培养党组织书记，同时合理提高村干部政治待遇、经济待遇，合理规划职业发展通道，解决农村干部特别是年轻干部的后顾之忧;要通过政策安排和制度设计，创造条件、机会和平台，吸引人才、大学毕业生、外出务工人员向农村合理回流或投资兴业，让他们回得来、留得住、干得好、有前途，成长为乡村振兴的中坚力量。

3.2 规划先行：乡村振兴要注重顶层设计

实施乡村振兴战略首先认识上要到位，敢于打破传统观念和做法，要有创新的思维和先进的理念，拿出过硬的工作手段和工作力度。规划坚持以系统性规划为“龙头”，恪守省（市、区）、地市、县（市、区）、乡（镇）、村各级规划一脉相承、层层细化的原则[10]。根据中央和地方有关指导文件要求，结合苏北农村地区实际情况，发挥（市、区）、地市、县（市、区）、乡（镇）四级联动，同时职责定位要明确，各有侧重，特别是县级人民政府在具体指导农村做好规划中发挥主导作用。从政策制定、财政投入、乡村规划、产业布局、实施步骤等方面系统性加强顶层设计，应涵盖产业、文化、民生、基础设施、治理方式等方面。具体到每个乡村规划重点要明确特色产业、特色文化、村庄布局，完善公共设施和配套服务，创新治理方式等。规划既要符合政策，也要突出特色，做到实事求是与因地制宜相结合;既要立足当前，也要放眼长远，既不能保守，也不能冒进;要坚持全省“一盘棋”，但也不能搞“一刀切”，避免简单的复制，或把过多的城市元素引入农村。

3.3 产业主导：乡村振兴要夯实经济基础

产业兴旺是乡村振兴的首要任务，只有生产得到充分发展，百姓生活逐步富裕，才能更好地体现社会主义制度在农村工作中的优越性。乡村要振兴，在政府加大财政投入的基础上，必须要千方百计发展农村产业，通过可持续的产业项目，培育“造血”功能，带动就业创业，壮大集体经济，促进群众共同致富。产业振兴重点要构建农村地区现代农业产业体系，推动一、二、三产业融合发展[11]。农村产业规划要与县域经济的规划布局相契合，要与农村的发展实际相结合，“一县域一特色”“一乡村一品牌”，城市带动乡镇，乡镇带动农村，“一产”带动一品。发展农村产业既要发挥政府引导作用，也要发挥市场主导作用，符合经济规律和市场规律，财政投入与引入社会资本双线推动，更多激发农业产业市场活力。农村产业发展要充分利用扶贫开发政策，整合各方面扶贫资源，在结合度和精准上下功夫，把政策、资金等各要素精准滴灌到经济薄弱村产业发展上。

3.4 农业优质：乡村振兴要突出农业地位

解决好“三农”问题是乡村振兴的关键，其中解决好农业问题是关键中的关键。农业发展首先要在土地上做足文章，苏北农村地区更是离不开土地，要守住耕地红线，最大限度提高土地经营效益;要在技术上讲求创新，引导涉农的高校科研院所加大农业科技研发产出和推广，掀起一轮新的农业技术革命和推广实践，让农业专家和农业科技走出实验室，走向广袤的田间地头，加大科技指导和推广力度，彻底改变苏北农村较为落后的生产方式;要在经营模式上力求突破，土地集约化经营是发展趋势，努力在农业新型经营主体上大胆探索，力求突破，同时要立足当前实际，短期内兼顾和带动小农户转变生产方式;要在农业产业上谋求发展，大力培育特色农产品，努力打造地标农产品，注重在绿色、生态、环保上下功夫，不断延长农业产业链条，一、二、三产业融合联动发展，全方位增加农业产业收益。

3.5 生态优先：乡村振兴要守住生态底线

乡村生态环境作为其社会经济发展的重要空间载体，是农村生产和生活的基础，同时生产环境和生活环境行为又影响着自然生态环境[12-14]。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，把生态环境保护贯穿于乡村振兴的各方面各领域，坚持走绿色发展之路，实现苏北农村地区百姓富与环境美的有机统一。要加强农村生态环境保护，对农村原生态的自然资源和村落面貌加大保护力度，让山水湖泊、森林草地回归自然，让原始村落得到修复和传承;要加强农业污染的防治和管控，注重制度管理与宣传引导相结合，深入实施种粮补贴和生态补偿等政策，大力宣傳科学种田知识，引导农民科学使用农药化肥，下大力气修复和治理污染水体、土壤等;要推进村庄环境卫生整治，制定出台村规民约，引导村民树立良好的环保意识，加大污水处理、垃圾集中清运等工作，全面推进农村旱厕改造。

3.6 政策兜底：乡村振兴要着力保障民生

低保制度和特困人员救助供养制度是最重要的兜底保障制度[15]。确实丧失劳动能力和生产生活需要帮助的个人或家庭，必须发挥好低保兜底保障功能[16]。苏北农村地区低收入人口生活保障问题事关全面建成小康社会大局。根据低收入人口因病、因残致贫的特殊原因，完善社会保障体系建设显得非常重要。要加大财政投入，特别是省级财政投入，实现农村低保、五保“应保尽保”，实现全覆盖，根据地区经济发展实际，不断提高保障水平;要探索多渠道、多形式的社会保障体系，在大病保险、医疗救助、教育资助等方面，创新政策措施，探索行之有效的做法，形成社会保障组合拳;要发挥扶贫开发政策优势，扶持一批产业项目带动低收入人口就业脱贫致富，加大劳动技能培训，提高就业技能;要不断鼓励引导和整合社会力量反哺农村，形成人人关心农村、人人支持农村的良好局面。

参考文献：

[1]人民日报社. 中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[N]. 人民日报，2018-02-05（01）.

[2]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL]. （2018-02-04）[2019-05-20]. http：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm.

[3]中共中央国务院 印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》[EB/OL]. （2018-09-26）[2019-05-20]. http：//politics.people.com.cn/n1/2018/0926/c1001-30315263.html.

[4]中共江苏省委江苏省人民政府关于贯彻落实乡村振兴战略的实施意见[EB/OL]. （2018-05-14）[2019-05-20]. http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2018/5/14/art_59164_7637384.html.

[5]江苏省乡村振兴战略实施规划（2018—2022年）[EB/OL]. （2019-02-01）[2019-05-20]. http：//www.zgjssw.gov.cn/fabuting/shengweiwenjian/201902/t20190201_6053968.shtml.

[6]徐明强，许汉泽. 新耦合治理：精准扶贫与基层党建的双重推进[J]. 西北农林科技大学学报（社会科学版），2018，18（3）：82-89.

[7]江苏省特色田园乡村建设行动计划[EB/OL]. （2017-07-12）[2019-05-20]. http：//www.zgjssw.gov.cn/fabuting/shengweiwenjian/201707/t20170712_4357543.shtml.

[8]吕 青. 流动人口迁移的家庭化过程及影响因素——基于江苏2017年流动人口动态监测调查[J]. 人口与社会，2018，34（5）：94-101.

[9]潘传辉. 创新农村基层党建与推进乡村振兴战略[J]. 人民论坛，2019（3）：40-41.

[10]罗其友，伦闰琪，杨亚东，等. 我国乡村振兴若干问题思考[J]. 中国农业资源与区划，2019，40（2）：1-7.

[11]赵之阳. 以产业融合引领乡村振兴[J]. 中国农业资源与区划，2018，39（8）：60-64，74.

[12]余侃华，祁 姗，龚 健. 基于生态适应性的乡村产业振兴及空间规划协同路径探新[J]. 生态经济，2019，35（3）：224-229.

[13]丁金华，薛姜婷. 基于环境正义的乡村生态规划策略[J]. 江苏农业科学，2018，46（21）：290-296.

[14]谭 敏，陳 浮，张 敏，等. 基于“三生”空间的乡村综合评析及重构路径研究——以徐州市姚集镇为例[J]. 江苏农业科学，2018，46（4）：302-307.

[15]左 停. 要把特困人员救助供养工作作为脱贫攻坚的重要支点[J]. 中国民政，2016（5）：20-22.

[16]王延中，王俊霞. 更好发挥社会救助制度反贫困兜底作用[J]. 国家行政学院学报，2015（6）：67-71.

收稿日期：2019-08-22

基金项目：江苏省社会科学基金规划项目（编号：15ZZC001）。

作者简介：张亮亮（1983—），男，甘肃秦安人，硕士，助理研究员，从事农村党建与精准扶贫实践研究。E-mail：zll@njau.edu.cn。