李 敏 王世进

（江西理工大学环境资源法研究中心 江西 赣州 341000）

环境纠纷产生的原因很多种，涉及的主客体各异。[1]学术界对环境纠纷化解机制提出过“三位一体”观点，重点从预防、协调、强制等综合地研究环境纠纷解决机制； 有学者根据关于底层群体社会心理分析，对纠纷产生的心理原因差异进行了梳理。[2]此外，《中国应用法学》还组织策划了“多元化纠纷解决机制”专题。环境纠纷解决方式多元化，是保障环境权益诉求的实现，是环境纠纷化解的必然选择。

1.环境权益诉求及其保障

1.1 环境权及其主体界定

环境权指的是每个人都可享受的受法律保护的环境权益。关于环境权益性质的说法主要有：以吕忠梅教授为代表的“人权说”，主张环境权核心是生存权，是被国际法普遍肯定的一项人权；“私权说”主张环境质量是关系每个个体生存的利益，环境权得作为一种私权才能体现其以人为本的特点；“公益权说”坚持对环境权的行使是对公共环境利益的维护。可见，环境权主体范围演变是从自然人发展到公民、国家、人类，再到自然人、组织团体、国家、人类及自然体”。[3]吕忠梅教授在其《论公民环境权》一书中指出，公民享有在未被污染的环境中生存的权利，有着对自然资源的使用权。蔡守秋教授认为自然体的环境权不是动物权益也非人类权益，[4]自然体是由很多不同的物种组成的，而人类只是自然存在之一。因而，公民是环境权利主体之一具有正当性、客观性。

1.2 环境权益诉求及保障

环境纠纷诉讼的解决包括通过环境行政、环境民事、环境刑事诉讼，公益诉讼以及生态损害赔偿诉讼等方式。在日本环境保护中，其事业者有着对行政处分提出诉讼的权利，企业不服其行政机关取消其许可证等行政处分的，或是认为处分不恰当，则企业可提起请求撤销或者取消行政处分的诉讼；而那些被许可的，存在环境破坏的企业，造成周边环境和生态破坏的，周边居民有提起诉讼的资格。[5]而我国环境民事诉讼被分类为停止侵害的诉讼，排除妨碍的诉讼，消除危险的诉讼，恢复原状的诉讼，损害赔偿的诉讼等。其最终目的是对环境结构及功能的维护和修复。

2.我国环境纠纷解决机制的不足

2.1 纠纷解决方式的不确定性

环境纠纷的解决方式有诉讼与非诉讼两种机制，实践中环境纠纷参照民事纠纷的一般解决方式。我国虽提倡纠纷解决方式多元化，但还没有明确的多元化处理方式立法。环境纠纷与一般的民事纠纷、行政纠纷等性质不同，涉及整个社会的环境权益，参照其他部门法规定，仍不足以指导环境纠纷的解决。早前，有学者总结了一套环境纠纷化解程序的运行图，具体从协商、行政处理、人民调解、仲裁、信访并行再到诉讼。[6]但现实中环境纠纷的处理并不顺畅，且环境诉讼案件耗时漫长。若不对环境纠纷解决方式进行明确，环境纠纷则不能切实化解。

2.2 诉讼主体的限制性

据《中国环境司法发展报告（2015-2017）》显示，2016年我国环境公益诉讼案件为146 件，65 件是由社会组织提起，81 件是检察机关提起的。[7]这在一定程度上反映我国环境诉讼案件诉讼主体单调。我国现行环境立法滞后，法律法规尚未完善对公民环境权益保护的规定，部分法院以当事人主体不适格等理由拒绝受理环境诉讼案件。[8]公民在环境权益维权过程中，收集和保全证据困难重重。因而在司法实践中逐渐出现刑事附带环境民事公益诉讼。如2017年，我国安徽蚌埠五河县发生的随意倾倒有毒有害印刷电路板废渣行为，被检察院提起刑事公诉和刑事附带环境民事公益诉讼；2018年安徽铜陵铜官区也受理了一起刑事附带环境民事公益诉讼案件。笔者认为此种诉讼模式进一步局限了我国环境诉讼主体范围。

2.3 诉讼外相关纠纷化解机制的局限性

（1）环保部门作用未发挥。我国环保法规定的是由国务院及其有关部门、地方各级政府及环保部门对环境的监管职能。但实践中，环境监管部门在环境保护中存在职责缺位。主要原因包括：一是我国对环境监管部门具体职责的法律规定不够，监管部门履职不及时甚至缺位；另一方面体现国家对环境监管部门权限的限制，授权不足，放权不够。有的地方政府为鼓励增长经济，对污染企业和工厂设址及排污标准放松，为激励辖区经济发展而牺牲了区域的环境利益。

（2）监管部门履职缺失。我国是全国人大立法与监督，各级政府领导及环境行政部门统一监管的，各环保部门依法实施环境监督管理的环境管理体制。[9]国家对环境监管部门的授权具有一定的限制，这也导致环境监管部门在预防环境纠纷及处理环境纠纷的作用受到限制。环境行政监管部门既有工作安排上的疏漏，也有国家管理制度上对工作人员考核及追究责任等内容上的缺失。据报道，2018年3月，我国生态环境部公布的第二批环保督查问责情况中，问责达到1048人，监督不到位问题占了四成。另外，工作人员的综合素质及技能决定其处理环境纠纷的能力。面对新兴的环境保护事业，工作人员若不及时更新知识和技能，将不足以应对新时期环境监管工作的开展，影响部门履职。

2.4 诉讼与非诉讼纠纷解决机制缺乏联动性

诉调对接机制是体现诉讼与非诉讼的联动，属于诉讼与非诉讼解决机制的内容。与裁判比较，调解更能体现对双方当事人的真实意思表示的尊重，纠纷当事人能更好感受公平与正义，节约司法资源。但实践调解下的环境纠纷处理结果的公平性很难把握，结果执行困难，这也意味着非诉讼解决的成效无法得到保障。非真实意思表示下的暂时和解也可能成为环境纠纷切实化解的阻碍。而实践中通过诉诸审判的环境纠纷也大多因耗时长，问题仍不能及时被化解。可见，单纯通过诉讼或只通过非诉讼方式，都不能实现环境纠纷切实化解。

3.环境纠纷多元化解决机制的完善

环境纠纷的解决机制始终联系着人与环境，而传统的纠纷解决模式建立在人与人联系的基础上。因此，环境纠纷的解决应当深化环境保护相关理念，将各项理念植根于环境纠纷多元化解机制中。

3.1 完善理念

（1）深化对环境纠纷产生的预防理念。环境纠纷产生有其阶段性的特点。现阶段的环境纠纷发生原因有：环境污染因经济发展而加剧；政府及环境监管部门环保履职不到位，职责履行不充分，部门配合不协调；环境法律规范及政策落实不力。公众环境权益遭受侵害，引发环境纷争。要真正化解纠纷，应从源头抓起，治标治本，把纠纷产生的苗头扼杀在源头。因此，环境纠纷的多元化应体现其预防功能，把预防理念糅合到机制的建构中，预防和遏制环境冲突升级。

（2）践行环境保护公众参与理念。发挥公民作用，监督政府和企业保护环境，使得环境纠纷能够“大事化小，小事化了”。对公众参与理念的实践，要求行政部门及时公开关于环保的真实、准确的信息与数据，实现对公众环境知情权保障；通过环境决策和环评等，举办听证会、专家研讨会、各界论坛，对公众参与环境决策进行保障；突出法律环保的援助，指派专业律师为维护公众的环境权益出谋划策，在环境纠纷中扶助弱势的公众。

3.2 制度安排

（1）扩大环境权益请求主体范围，优化公众权利。最近几年，我国学术研究主张多元共治，公民当然属于多元的一元，其中公众也是环境风险法律上的利害一方，而扩大环境诉讼主体范围，应以环境利益享有者作为提起环境诉讼的适格原告。学习日本的经验，扩大企业方权利，重视事业主体；再有，把周边居民作为拓宽主体，主张其可成为原告对此类许可行为提起取消的诉讼。[10]我国应多维度地拓宽环境公益诉讼主体范围，例如赋予村民自治组织，居民自治组织等非政府组织在环境公益诉讼案件中的诉讼权。

（2）培养专业人才充实公益组织队伍，强化环境监管。2018年3月我国通过了监察法，对国家公职人员进行监察全覆盖，深化履职。国家及环境主管部门工作人员的素质和技能需普遍提升，通过加大对专业人才的培养，积极选拔专业人才，为环境保护部门输入新鲜血液；充实环境纠纷调解的第三方，明确调解程序启动权的归属，强化各不同调解主体调解下的调解协议的法律效力；增加公益组织参与环境纠纷解决中的诉讼费用补贴及援助的投入。考量已有的“三位一体”观点，加强对公益组织队伍环境的教育，或针对性开设环境法学课程，倡导环境学者、环境领域专家多多开展学术交流和指导。

（3）完善环境纠纷化解的内部程序。在非诉程序中，推进诉讼外调解的选择。如建立专门的组织，实行第三方居中调解；同样，被众多学者称为环境纠纷化解的最佳模式——谈判，也是协商的一种途径；[11]另外，仲裁具有程序简单，充分尊重当事人之间的合意等优势。如我国江苏东台，仲裁解决了长达十多年的一件环境纠纷案。[12]完善环境信访，设置多种形式的信访方式，积极走访，做到环境问题的精准排查。案件受理后，设置环境保护领域的专家调解团队，建立调解专员名册，以法院调解的形式解决纠纷。提供法律援助时，通过专业环境律师代理诉讼，减少纠纷案件的反复性；确定在环境纠纷案件举证指派责任和权威的鉴定机构；在环境纠纷调解和执行阶段设置监督环节，降低环境执法风险，提高环境执法效率。

（4）促进诉讼与非诉讼纠纷化解程序的灵活对接。完善环保法中诉讼与非诉讼程序的对接。主要表现为：对接的法律保障制度；协调程序实施上的对接。将非诉和诉讼程序相结合，在明确的法律规定下，发挥诉讼队伍、非诉团队合力，强化环境保护主体多元力量。如新西兰，其国家资源管理法规定了从地方委员会到环境部的指导，环境法院对环境工作进行监督的体系。我国应明确环境纠纷非诉解决制度，确定环境纠纷化解中ADR 制度的适用。同时，也可对美国环境调解组织和我国台湾地区的环保报案中心等进行借鉴，然后，针对我国现行的机制相应设置非诉纠纷的化解机构，并且把非诉解决的后续配套制度及措施进行完善。

4.结语

环境纠纷解决是一项综合性系统性的大工程。为实现对环境权益的保障及救济，高效、切实化解环境纠纷，应尽快联动衔接诉讼与非诉讼，通过对环境纠纷多元化解决机制的建立健全，凝聚司法合力助力环境保护。