张志芳

（大理市征地事务中心，云南·大理 671000）

农用地转用也就是农用地转为建设用地，是将现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限批准后转变为建设用地的行为。土地勘测定界工作的有效开展，能保障用地审查工作更加科学化、制度化、规范化，使项目用地依法、科学、集约和规范，严格控制非农业建设占用耕地，保障耕地保护制度的实施。

1 土地勘测定界的概念及内容

1.1 土地勘测定界概念

土地勘测定界是根据土地征收、征用、划拨、出让、农用地转用、土地利用规划及土地开发、整理、复垦等工作的需要，实地界定土地使用范围、测定界址位置、调绘土地利用现状、计算用地面积，为组织用地审批和自然资源管理提供科学、准确的基础资料而进行的技术服务性工作。适用于各种建设项目用地和土地规划、开发、整理、复垦等工作的用地勘测定界工作，涵盖了自然资源管理多个领域。

1.2 土地勘测定界的内容

土地勘测定界的内容主要是界定土地使用范围、确定界址位置和土地利用现状（权属、地类）、计算土地分类面积、形成提供土地勘测定界技术报告和勘测定界图等资料。土地勘测定界为自然资源管理部门用地审批、土地利用管理、地籍管理及土地监察执法提供科学、准确的基础资料。

1.3 土地勘测定界的主要依据

实施土地勘测定界工作主要依据有《中华人民共和国土地管理法》、《建设用地审查报批管理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《国土资源听证规定》、《土地勘测定界技术规程》、《建设用地勘测定界技术规程》、《集体土地所有权调查技术规定》、《土地利用现状调查技术规程》、《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017），以及《云南省土地管理条例》、《云南省国土资源厅关于印发〈云南省土地征收农用地转用审批管理细则〉（2017年修订）的通知》、《云南省土地勘测定界实施细则（2016版）》、《云南省地籍调查实施细则》、《云南省农村集体土地确权登记发证实施细则》等规定，确保用地审批的规范性和土地利用的合理性。

2 大理市勘测定界技术应用现状

大理市地处云南省西部中心，是“一带一路”和“孟中印缅经济走廊”的重要结点，集“全国历史文化名城”“国家园林城市”“国家级风景名胜区”“世界地质公园”于一身。辖区土地面积1815km2，山多平地少。山地面积1278.8km2，占总面积的70.5%；坝区面积286.2km2，占总面积的15.8%；洱海水域面积250km2，占总面积的13.7%。人均耕地仅0.52亩。由于土地资源稀缺，大理市坚持集约节约用地，坚持最严格的耕地保护制度，采取科学的保护措施，通过逐步缩小征地范围，主要保障省州重点项目、基础设施、旅游及民生等项目用地。大理市目前勘测定界技术方法应用情况如下：

2.1 大理州综合卫星定位服务系统（DLCORS）网络RTK技术的应用

土地勘测定界外业工作量较大，外业测量中控制测量、界址点放样、界址点测量和实施放线是土地勘测定界的重要步骤，它的精度高低对土地勘测定界质量起着决定性的作用，直接影响到用地面积的准确性。勘测定界单位主要根据测量实地情况而确定采用什么仪器技术来进行。如果采用常规的全站仪进行测量，通过极坐标法、前方交会法、关系距离法以及解析法等来进行。随着卫星导航定位技术的发展，将GPS技术用于土地勘测定界工作中，特别是GPS—RTK技术被广泛应用于测绘的各个行业,大理州综合卫星定位服务系统（DLCORS）已建成并覆盖大理地区，在土地勘测定界中应用基于DLCORS的网络RTK技术进行控制测量、界址点测量，不仅减少了工作时间，提高了作业效率，而且有效保证测量精度，提高了勘测定界质量,实现理想的勘测效果。

2.2 GIS技术应用

随着数字化自然资源工作的不断深入，土地勘测定界工作不仅朝着全国统一格式申报的方向发展，也朝着信息化方向发展。GIS属于一门新兴的边缘学科，集地图学、遥感技术、计算机、地理学等于一体，在计算机软硬件的支持下，采集、分析、管理、存储、应用部分或整个地球表面空间中的地理分布数据，具有较高的实用价值。目前GIS技术在土地管理和测绘等方面的应用愈加广泛，在土地勘测实践中取得了一定成效，借助计算机技术的功能构建土地利用信息库，优化工程流动，减少重复工作，满足土地管理需求，各类GIS软件也越来越成熟。大理市结合目前土地勘测定界作业与管理现状，采用南方Cass和Arctic系统等软件，在土地勘测定界内业处理、界址点坐标生成、宗地图、分幅图的制作，以最大化提高作业效率与最简化作业员操作为原则，实现土地勘测定界工作从作业到管理的一体化流程。

2.3 现有成果资料在土地勘测定界中的应用

我国完成了第二次全国土地利用现状调查、农村集体土地所有权调查发证工作后，特别是城镇周边及坝区已经完成了较大比例尺地形图的测量以及高精度卫星影像图测绘，相关基础资料比较齐全。现阶段利用大比例尺地形图和高分辨率影像图等基础性资料核对土地勘测定界成果资料已经被广泛应用，由于基础资料的完善程度越来越高，减少了土地勘测定界外业测量的相关工作，提高了勘测定界成果质量。

3 勘测定界实施应用的重点及措施

目前，农用地转用及征收报批有城市批次和单独选址两种方式，通过按程序委托作业单位进行勘测定界后进行用地报批。现就结合2016年实施的大理市环湖截污项目，通过农用地转用及土地征收报批中土地勘测定界工作应用方面进行探索，分析总结出应把握的一些重点及采取的措施和方法。

3.1 把好委托资质关

大理市洱海环湖截污工程建设项目是洱海保护治理的重要项目，农用地转用征收以单独选址方式进行报批，报批面积16.3254公顷，涉及大理市下关、大理、银桥、湾桥等9个镇17个村民委员会24个村民小组，共24个宗地。由于土地征用及报批直接涉及到被征地单位和个人的切身利益，该项目完成用地预审后，在委托土地勘测定界作业单位工作时，严格工作程序，做到严把委托资质关。根据勘测定界业务性质要求，对具备云南省测绘地理信息局颁发《测绘资质证书》的单位进行筛选，委托勘测定界公司开展勘测定界工作。勘测定界公司安排了解土地管理知识、熟悉土地管理法律法规的人员，认真查阅收集由用地单位提供的《建设用地规划许可证》或选址意见书及规划用地范围图、批准的施工设计及有关资料，市自然资源部门按要求提供对项目用地的预审意见等材料。

3.2 严格实地调查

大理市环湖截污项目勘测定界工作开展以来，土地勘测定界外业实地勘测调查工作中权属、地类调查涉及用地范围内的各单位部门，在用地单位参与和用地范围内土地权属单位配合下，实地调查核实拟征、转用地范围内的行政界线、权属界线、地类界线、基本农田界线、坝子界线、拟用地范围界线，并充分利用土地利用现状图上的地类进行现场核实调查。对有些山林、荒草地等相关权属单位无法指认准确界线的，先进行查询资料并经相关权属单位认可。地类的确认直接关系征地补偿的计算，根据2017年实施的《大理市人民政府关于集体土地征收补偿标准的指导意见》，同一个区片不同地类补偿标准每亩相差近几万元。对权属、地类、面积的认定由乡镇和部门参加人员、村委会、村组长、村民代表等人员进行签字盖章确认，保证最终成果的客观准确，保障用地审批工作更加科学、合理、规范。

3.3 保障勘测质量

测绘成果的形成，采用已有的勘测技术和方法、手段，严格按规范的程序进行。大理市洱海环湖截污工程建设项目于2016年2月完成野外测绘及内业处理工作。外业测绘中共布设了256个界址点，其中埋石点30个，界址点测量全部使用尼康DT—430E全站仪，勘测定界图的成图、面积量算、面积统计均由计算机自动完成。其图件成果和电子数据等成果，含图幅接合图表、勘测定界图、项目用地范围图、界址点成果表、面积汇总表以及电子报盘数据、勘测定界备案数据等能精确、有效地反映土地资源、土地权属和行政管辖界限的空间分布，确保了项目用地的顺利报批。

3.4 严格成果验收

一是严格自检。勘测定界工作基本完成后，通过严格自检要求达到测量成果精度满足规范要求；界址点布设合理；界址点、界址边精度满足规范的要求；权属界线、坝区界线、地类图斑调绘正确；面积计算与统计无误；各种勘测定界资料齐全，达到《云南省土地勘测定界实施细则（2016版）》的要求，通过质检软件检查并提供检查报告，提交验收申请。二是严格审查。勘测成果验收由市自然资源局组织土地执法监察局、地籍科、规划科、利用科、耕保科和市征地事务中心等负责人员，对勘测定界成果资料、作业方法、土地权属、用地范围界线、地类划分、控制测量、界址点测量、勘测定界图测绘、面积量算等各项勘测定界指标是否满足要求进行审查。三是出具意见。通过审查认为对勘测定界成果验收符合要求，能满足报批指标条件，市自然资源局出具土地勘测定界成果验收意见。

测量技术和计算机技术的日益发展，从采用全站仪常规测绘方法等来进行测量，到GPS测量技术的发展运用RTK技术进行外业测量，不仅减少了工作时间，提高工作效率，而且有效保证测量精度，提高勘测定界质量。2015—2018年，大理市本级农用地转征收共上报批回建设用地371.1165公顷，涉及委托作业单位完成8个城市批次用地237.8021公顷、9个单独选址项目用地133.3144公顷的勘测定界工作(表1)。

4 存在的问题

4.1 对勘测定界的认识需要提高

勘测定界的成果是最基础的技术数据，其成果影响到征地补偿兑付、社保资金缴纳、农民留用地面积测定、报批税费的缴纳等一系列报批流程的具体实施。不论是具体参与测绘的工作人员，还是参与项目具体用地报批工作的人员都要提高思想认识，掌握必要的知识技能，避免因勘测定界结果不能提供详实、可靠的资料而产生不良的后果。

4.2 土地变更调查工作相对滞后

随着国民经济的不断发展，土地利用现状变化较大，在土地勘测定界过程中涉及土地变更调查滞后，已不能够满足当前建设用地勘测定界的要求。调查成果不能真实地反映土地利用实际情况，导致建设用地勘测定界图与土地利用现状图和城镇地籍图不一致，给建设用地审批工作带来困难。同时，随着城市化进程的加快和城市的改造，各类坐标控制点受到不同程度的破坏，其精度和密度不能满足土地勘测定界工作的需要，坐标系统的不统一，严重缺乏现势性, 这将影响建设用地勘测定界工作中地理信息的共享, 影响土地信息系统的建立，并且影响土地的统一管理和监督工作，一定程度上制约了勘测定界工作。

4.3 测绘行业队伍管理有待规范

建设用地勘测定界的实践活动不同于一般测绘工作，不是单纯的技术行为，而是具有法律意义的技术性工作。测绘行业队伍管理对自然资源审批制度, 对管理部门的宏观调控和正确决策能产生一定的影响。当前具有土地勘测资质的部分单位，技术管理有待规范，需要不断建立健全和运用好相应激励、监督、制约和检查等管理机制，实行综合质量管理与系统控制。

5 对策建议

5.1 抓实培训和提高

不仅要建立一支精通业务、事业心强、能熟练掌握勘测定界专业知识的土地勘测定界队伍，提高勘测定界服务能力，还应该抓实提高从事自然资源工作人员综合素质能力，通过培训学习等多种途径准确掌握相关法律、法规和土地专业知识，具备高度的政治敏感性和较高的政策水平，以实现对勘测定界工作进行必要督促指导。在工作中能对群众进行政策法规的宣传，通过在勘测定界实地调查等工作环节中加强土地法律法规知识宣传，耐心细致解答群众疑问，提高群众整体法纪思想意识。

5.2 进行强化管理

一是土地勘测定界工作质量要求高，要不断建立健全土地勘测定界监督管理机制，构建严格的测绘单位市场准入制度，建立筛选机制。通过规范测量队伍管理，树立科学的行业指导理念，加强测量队伍的职业道德建设，改进思维方式，强化服务理念，保证测绘的技术、业务水平及设备仪器适应当前社会经济发展的需求。二是完善建设用地勘测定界预申请制度，使建设用地勘测定界工作在自然资源主管部门的监督管理下，由土地勘测定界实施单位及时、规范地组织实施。三是进一步理顺自然资源管理部门与土地勘测定界实施单位之间的关系，使其不断走上规范化、科学化、制度化的轨道，从而更好地服务于自然资源管理事业，为自然资源管理提供科学、准确、可靠的技术保障。

5.3 不断充实完善

现行的《土地勘测定界技术规程（试行）》在其涵盖的内容、技术指标、作业方式，成果格式、图式图例等方面都做了规范和要求，面对自然资源管理的快速发展趋势，为适应新形势下自然资源管理和现代高新技术的发展趋势，更好地指导土地勘测定界工作，建议能不断修订并完善有关内容，使之更加系统全面和科学。及时开展土地利用现状（地籍）更新调查，改变土地变更调查滞后的现象，使土地勘测定界图与土地利用现状图和城镇地籍图保持一致。目前第三次全国国土调查正全面推进，其成果的应用，将为土地勘测定界工作提供更为全面高精度的基础数据。

总之，土地勘测定界的成果是土地管理工作的重要资料和依据，土地勘测定界工作在农用地转用征收报批工作的应用中，必须抓实重点、严格工作程序、保障质量、严格执行法规制度，在提高工作效率的同时保障用地审批的严肃性。